Những cải cách hệ thống mục lục ngân sách nhà nước

Để Luật NSNN sớm đi vào cuộc sống, Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã phối hợp với các đơn vị liên quan thuộc Bộ Tài chính tích cực triển khai nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện Thông tư quy định về hệ thống mục lục ngân sách nhà nước (MLNS) để trình Bộ Tài chính ban hành. 

Một số yêu cầu quản lý tài chính, ngân sách mới được quy định trong Luật NSNN năm 2015 và các văn bản quy  phạm pháp luật liên quan tác động đến MLNS

Tuân thủ quy định của Hiến pháp:  Các khoản thu, chi NSNN phải được dự toán và do luật định.

Cách tính bội chi NSNN: Tất cả các khoản địa phương vay theo quy định của pháp luật được tính vào bội chi ngân sách trong đó gồm cả các khoản Chính phủ vay về cho tỉnh vay lại.

Đối với các khoản thu: Các khoản lệ phí được nộp toàn bộ vào NSNN; các khoản phí sau khi trừ phần để lại chi phí thu được nộp vào NSNN; các khoản vay không được tính vào thu NSNN. Đối với các khoản chi: Chi trả nợ gốc không được tính vào chi NSNN nhưng khi tăng thu, tiết kiệm chi được sử dụng trả nợ gốc; tuy nhiên, vay và trả nợ gốc vay cũng thuộc phạm vi NSNN.

Về thu NSNN: Bỏ quy định thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị hạch toán toàn ngành, đưa vào phân chia chung theo sự phân bổ của cơ quan thuế trên cơ sở tỷ trọng doanh thu, hoặc chi phí (bao gồm cả các đơn vị hạch toán tập trung khác); phí, lệ phí, phạt, tịch thu: Cơ quan thuộc ngân sách cấp nào quyết định, nộp ngân sách cấp đó (trừ lệ phí trước bạ địa phương 100%); thu cổ tức, lợi nhuận được chia từ vốn góp của nhà nước, lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích các quỹ của doanh nghiệp nhà nước cấp nào nộp NSNN, ngân sách cấp đó hưởng; chênh lệch thu lớn hơn chi của NHNN nộp ngân sách trung ương, thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất, cơ quan cấp nào nộp ngân sách cấp đó.

Về chi NSNN: Chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải chi tiết theo 13 lĩnh vực; bố trí trong dự toán trả nợ lãi; trả nợ gốc từ vay và tăng thu, tiết kiệm chi, kết dư ngân sách cấp tương ứng; ngân sách cấp huyện, cấp xã không có chi khoa học công nghệ; bổ sung mục tiêu cho các dự án cụ thể từ trung ương cho ngân sách địa phương.

Đây là nội dung có tác động lớn đến việc xây dựng hệ thống MLNS, chi phối thiết kế mã mục, tiểu mục, và loại, khoản.

Trước thay đổi của yêu cầu quản lý của các văn bản quy phạm pháp luật về NSNN, đặc biệt là Luật NSNN năm 2015, MLNS được xây dựng trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc sau:

Đảm bảo phù hợp với yêu cầu quản lý của Luật NSNN năm 2015, các văn bản quy phạm pháp luật khác như: Luật Phí và Lệ phí, Luật Xử lý vi phạm hành chính…

Đảm bảo tính đầy đủ, toàn diện, rõ ràng, không chồng chéo, vừa phục vụ công tác lập và chấp hành, kế toán, quyết toán NSNN, vừa phục vụ công tác phân tích chính sách tài chính nhà nước.

Sửa đổi theo hướng đơn giản, thống nhất từ khâu lập, chấp hành và quyết toán NSNN, tạo thuận lợi cho việc so sánh, đánh giá trong suốt chu trình quản lý NSNN.

Đảm bảo cung cấp thông tin báo cáo theo yêu cầu hội nhập quốc tế.

Đảm bảo tính “mở”, tạo điều kiện thuận lợi cho việc cập nhật áp dụng chế độ, chính sách mới ban hành.

Đảm bảo tính khả thi, giảm thiểu tác động đến các hệ thống ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý và tổ chức thực hiện ngân sách của các cơ quan tổ chức có nhiệm vụ thu chi NSNN các cấp,  các đơn vị sử dụng NSNN...

Những thay đổi trong mục lục ngân sách nhà nước mới 

Tuân thủ các nguyên tắc nêu trên, đặc biệt là tính khả thi và tránh gây xáo trộn cho các cơ quan, đơn vị quản lý, sử dụng NSNN, hệ thống MLNS được xây dựng theo hướng: Mã ngành kinh tế (Loại, Khoản) được thiết kế theo các lĩnh vực được quy định của Luật NSNN, các đoạn mã khác được rà soát để loại bỏ hoặc gom lại những mã có cùng tính chất, cập nhật tên các đoạn mã theo các văn bản mới.

Vì vậy, trước mắt, ngoại trừ mã ngành kinh tế, quy định về các đoạn mã khác nhìn chung không có nhiều thay đổi so với hiện hành. Một số nội dung cơ bản như sau:

Mã Chương

Về cơ bản giữ nguyên mã số Chương theo quy định hiện hành. Ngoài ra, rà soát và lược bỏ các mã Chương không còn tồn tại, bổ sung các chương mới phát sinh, sửa tên theo đúng tên hiện hành.

Chương được mã số hoá theo 3 ký tự theo từng cấp quản lý: Đối với cơ quan ở cấp trung ương, mã số  từ 001 đến 399…

Cách thức bố trí: Đối với cơ quan chủ quản hoặc đơn vị, tổ chức kinh tế được bố trí mã riêng cho từng cơ quan chủ quản hoặc đơn vị, tổ chức kinh tế; các đơn vị trực thuộc cơ quan chủ quản (hoặc thuộc đơn vị, tổ chức kinh tế cấp trên) được sử dụng mã Chương của cơ quan chủ quản (đơn vị, tổ chức kinh tế cấp trên).

Đối với các đơn vị, tổ chức kinh tế, hoặc cá nhân độc lập, có cùng tính chất được bố trí mã Chương chung cho các đơn vị.

Mã Loại, Khoản

Đây là thay đổi, cải cách lớn nhất trong hệ thống MLNS mới. Loại được mã số hoá theo 3 ký tự, là số chẵn theo hàng chục, khoảng cách giữa các Loại là 30 giá trị. Riêng Loại các hoạt động kinh tế là 60 giá trị. Khoản được mã số hoá theo 3 ký tự với các giá trị liền sau mã số của từng Loại tương ứng. Các mã Loại, Khoản được gán mã số mới toàn bộ so với quy định hiện hành tại Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC ngày 02/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính (Quyết định 33).

Hệ thống MLNS bố trí 13 Loại (chi tiết 90 Khoản) theo Điều 36 và Điều 38 Luật NSNN năm 2015. Ngoài ra, bố trí thêm Loại 14 - Chuyển giao, chuyển nguồn để phản ánh, hạch toán chi các khoản chuyển giao các cấp và chuyển sang năm sau như bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới, nộp ngân sách cấp trên, chuyển nguồn sang năm sau, hỗ trợ địa phương khác theo quy định.

Với phương án này, không cần sử dụng mã Nhiệm vụ chi trong khâu nhập dự toán. Khi đó, thay vì nhập mã Nhiệm vụ chi sẽ thực hiện nhập mã Loại, Khoản tổng hợp tương ứng. Theo đó, việc bố trí Loại, Khoản đảm bảo sự thống nhất giữa các khâu lập dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN: Dự toán Quốc hội, HĐND quyết định, Chính phủ, Uỷ ban nhân dân giao cho đơn vị dự toán cấp I thống nhất với dự toán đơn vị dự toán cấp I giao cho đơn vị sử dụng ngân sách.

Ngoài ra, với cách bố trí đồng nhất 13 Loại của chi đầu tư và chi thường xuyên tạo nên sự thống nhất tiêu chí phân loại theo lĩnh vực giữa hai nhiệm vụ chi này. Từ đó, có thể thấy, các khoản chi NSNN được phân loại một cách thống nhất và lô gic trong tất cả các khâu và các cấp ngân sách.

Mã Mục, Tiểu mục

Mã Mục, Tiểu mục được xây dựng theo nguyên tắc: Lược bỏ các tiểu mục không còn sử dụng; ghép các tiểu mục cùng tính chất; sửa lại tên một số tiểu mục và bổ sung một số tiểu mục mới cho phù hợp với yêu cầu quản lý.

Ngoài ra, Mục, Tiểu mục còn được rà soát, lược bỏ các Tiểu mục không phát sinh trong quá trình thực hiện, không phục vụ công tác quản lý, kiểm soát của cơ quan tài chính, KBNN để đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị dự toán ngân sách theo quy định tại Khoản 7, Điều 32 Luật NSNN năm 2015.

Mục, Tiểu mục Thu rà soát, bỏ bớt các Tiểu mục không phát sinh trong quá trình thực hiện; sắp xếp lại thứ tự các nhóm mục; riêng Mục, Tiểu mục Thu phí, lệ phí, do cập nhật mới theo Luật Phí và Lệ phí năm 2015 nên mã Mục, Tiểu mục phí, lệ phí về cơ bản được đánh theo mã số mới.

Mã Chương trình mục tiêu quốc gia

Các mã Chương trình mục tiêu quốc gia không đánh lại mã số so với quy định tại Quyết định 33 nhưng được lược bỏ các mã không còn được sử dụng; bổ sung 02 mã Chương trình mục tiêu quốc gia theo Nghị quyết số 100/2015/ QH13 ngày 12/11/2015 của Quốc hội (mã Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững và mã Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới) nhưng chưa chi tiết các mã dự án do Chính phủ chưa quy định chi tiết...

Mã Nguồn ngân sách nhà nước

Để đơn giản, Thông tư chỉ để 2 mã Nguồn trong nước và ngoài nước theo MLNS hiện hành theo dự toán Quốc hội, HĐND quyết định (mã 01 và 50), các mã nguồn chi tiết phục vụ hạch toán, kế toán, báo cáo, quyết toán sẽ được KBNN bổ sung vào dự thảo Thông tư thay thế Thông tư số 08/2013/ TT-BTC ngày 10/1/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn kế toán nhà nước áp dụng cho TABMIS và lược bỏ các mã nguồn không còn sử dụng.

Thời điểm áp dụng hệ thống mục lục ngân sách nhà nước mới

Do việc triển khai Thông tư cần có thời gian để các đơn vị tập huấn, chỉnh sửa chương trình ứng dụng liên quan, vì vậy, MLNS mới với các thay đổi chủ yếu nêu trên được đề xuất áp dụng từ năm ngân sách 2018 để kịp triển khai các công việc liên quan.

Đối với ngân sách năm 2017

Do chưa triển khai thực hiện MLNS mới, vẫn tiếp tục triển khai áp dụng MLNS ban hành theo Quyết định 33. Tuy nhiên, Luật NSNN năm 2015 được áp dụng từ ngày 01/01/2017, do đó, dự toán Quốc hội, HĐND quyết định theo 13 lĩnh vực chi được quy định tại Luật NSNN năm 2015; đồng thời, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/9/2015 ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016 - 2020 (Quyết định 40), do vậy 20 ngành lĩnh vực đầu tư công theo Quyết định 40 phải được “ánh xạ”, chuyển đổi” tương ứng vào 13 lĩnh vực chi NSNN theo Luật NSNN năm 2015; và do năm ngân sách 2017 vẫn hạch toán MLNS theo nguyên tắc quy định của Quyết định 33 nên cần bổ sung, điều chỉnh, sửa đổi lại các nhiệm vụ chi NSNN theo Quyết định số 63/2008/QĐ-BTC ngày 1/8/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành mã Nhiệm vụ chi NSNN cho phù hợp với 13 lĩnh vực chi theo quy định tại Điều 36 và Điều 38 Luật NSNN năm 2015 (cả chi thường xuyên và đầu tư).

Để chi tiết và rõ ràng các yêu cầu nêu trên của năm 2017,  KBNN đã xây dựng Bảng chuyển đổi chi tiết ban hành kèm theo Thông tư về MLNS mới, trong có quy định rõ các nội dung áp dụng từ năm 2018 và đặc biệt là các nội dung của Bảng chuyển đổi để áp dụng cho năm ngân sách 2017. Như vậy, các quy định chi tiết về từng nội dung và thời điểm hiệu lực tương ứng trong Thông tư MLNS mới là điểm cần lưu ý để tránh nhầm lẫn.

Ngoài ra, trong thời điểm MLNS mới chưa được áp dụng, một số yêu cầu khác về quản lý hạch toán thu chi NSNN có hiệu lực ngay từ năm 2017 cũng cần được bổ sung MLNS để kịp áp dụng  (như một số Mục thu NSNN theo Luật Phí và Lệ phí năm 2015).

Do vậy, KBNN đã trình Bộ Tài chính ban hành Thông tư  bổ sung, sửa đổi một số nội dung của Quyết định 33 nhằm cập nhật và bổ sung một số đoạn mã của MLNS đáp ứng yêu cầu quản lý và hạch toán kế toán NSNN từ năm 2017.

MLNS là quy định có ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý, hạch toán kế toán tại KBNN và các cơ quan, đơn vị liên quan, vì vậy, việc thay đổi hoặc bổ sung, sửa đổi đòi hỏi đáp ứng nhiều mục đích, yêu cầu khác nhau trong công tác quản lý; đồng thời, cần tiếp tục nghiên cứu từ thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế để bổ sung, hoàn thiện.