Những rào cản cần bước qua trong xây dựng luật đất đai sửa đổi

Một mặt, việc thông qua Luật Đất đai, một đạo luật liên quan tới quyền và lợi ích của tất cả mọi người, trước khi thông qua Hiến pháp sửa đổi là không phù hợp với quy trình xây dựng pháp luật. Mặt khác, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn chưa bắt nhịp được với yêu cầu của cuộc sống trong quá trình phát triển bền vững đất nước. Làm thế nào để Luật Đất đai sửa đổi thể hiện đúng được nhịp sống của dân tộc, bước qua được những rào cản tư duy trong quá trình thực hiện nền kinh tế chuyển đổi là một câu hỏi được đặt ra.

Chúng ta cần làm gì ở pháp luật đất đai?

Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ

Việt Nam không chỉ là một nước đang phát triển mà còn là một nước có nền kinh tế chuyển đổi. Cũng như nhiều nước xã hội chủ nghĩa cũ, Việt Nam đã quyết định chuyển cơ chế kinh tế từ bao cấp sang thị trường từ năm 1991. Quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế không hề đơn giản, nhất là trong khu vực quản lý và sử dụng các nguồn lực, trong đó có nguồn lực đất đai và tài nguyên thiên nhiên. Trong cơ chế bao cấp, đất đai và tài nguyên thiên nhiên không có giá trị và giá cả, nguồn lực này được sử dụng theo nhu cầu của con người được Nhà nước phê duyệt. Trong cơ chế thị trường, tài nguyên hoặc quyền sử dụng của nó được xác định là hàng hóa, có giá trị và giá cả. Quá trình chuyển đổi này rất phức tạp vì một thửa đất mà ngày hôm qua không có giá trị gì nhưng ngày hôm nay lại mang lại cho người chiếm giữ nó một khoản lợi ích vô cùng lớn.

Song song với quá trình chuyển đổi thang giá trị, cách tiếp cận và nghiệp vụ quản lý đối với đất đai và tài nguyên thiên nhiên cũng trở thành một đặc trưng quan trọng tại các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Từ cách quản lý theo kiểu cấp phát tài nguyên, nay chuyển sang cách quản lý theo tư duy hàng hóa trong cơ chế thị trường. Sự thay đổi này thực sự vô cùng khó khăn. Việc chưa thuần thục trong quản lý theo cơ chế thị trường dẫn tới tính thiếu chuyên nghiệp trong quản lý mà dẫn đến những quyết định không hợp lý, gây lãng phí tài nguyên và tạo kẽ hở cho tham nhũng và đầu cơ. Nhiều trường hợp còn cố tình tạo nên sự "ngây ngô" trong quản lý để như vô tình tạo thành kẽ hở cho tham nhũng và đầu cơ. Việc sốt đất ở Việt Nam trong suốt giai đoạn từ 1990 tới 2008 là một minh chứng rõ ràng về sự thiếu chuyên nghiệp trong quản lý do vô tình hoặc hữu ý. Hệ quả của khủng hoảng thị trường bất động sản từ 2011 đến nay cũng là một kết cục tất yếu của một thị trường thiếu chuyên nghiệp và cung cách quản lý thiếu chuyên nghiệp.

Trong quá trình chuẩn bị dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, chúng ta cũng đặt ra đầy đủ các mục tiêu về sửa đổi luật đất đai. Tất cả các mục tiêu này đều đúng nhưng đã là mục tiêu thì cần chỉ ra cái đích cuối cùng cần đạt được, tức là chỉ ra mục tiêu dài hạn. Chắc chắn, chúng ta đều có thể thống nhất với nhau rằng mục tiêu duy nhất của hệ thống pháp luật đất đai là nâng cao hiệu quả sử dụng đất cả về kinh tế, xã hội và môi trường.

Đối với kinh tế, việc sử dụng đất phải mang lại lợi ích kinh tế nhiều hơn, khuyến khích lợi ích mang lại từ đầu tư trên đất và ngăn chặn lợi ích mang lại từ buôn bán đất chưa có đầu tư. Đối với xã hội, việc sử dụng đất phải đạt được công bằng, không có độc quyền về đất đai để ngăn chặn tham nhũng và giảm khiếu kiện về đất đai. Đối với môi trường, việc sử dụng đất chỉ được gây ô nhiễm trong mức cho phép và phải bù lại những tổn hại đã gây ra cho môi trường. Bên cạnh mục tiêu chính nói trên, các mục tiêu khác chỉ có thể coi là ngắn hạn. Việc xác định chế độ sở hữu, chế độ sử dụng, quyền của Nhà nước, quyền của người sử dụng đất cũng chỉ phương tiện để đạt được hiệu quả sử dụng đất cao nhất.

Như vậy, để tìm đường đi tới mục tiêu chính của pháp luật đất đai chúng ta phải đánh giá lại các hiệu quả của sử dụng đất trong thời gian qua. Về hiệu quả kinh tế, nhìn ngữ cảnh của thị trường bất động sản hiện nay có thể kết luận là chưa đạt yêu cầu. Ngoài ra, rất nhiều dự án đã nhận bàn giao đất nhưng để "treo", các khu công nghiệp mới lấp đầy được 50%, các khu kinh tế hoạt động còn rất yếu ớt. Đối với sử dụng đất nông nghiệp, kể từ sau khi trở thành nước thuộc nhóm đầu trên thế giới về xuất khẩu nông sản nhờ chính sách giao đất của hợp tác xã cho hộ gia đình thì năng suất, sản lượng, chất lượng hiện nay đều thuộc loại yếu trên thị trường nông sản quốc tế. Người nông dân vẫn chưa thể khá giả trên đồng ruộng của mình.

Về hiệu quả xã hội, tình trạng tham nhũng cao trong quản lý và khiếu kiện nhiều về đất đai cho thấy sự thiếu hụt công bằng trong sử dụng đất, thiếu hụt sự đồng thuận trong quá trình chuyển dịch đất đai. Trong kết quả của mọi cuộc khảo sát về tham nhũng, Việt Nam luôn thuộc nhóm tham nhũng cao, chỉ đứng trên nhóm các nước không kiểm soát được tham nhũng. Theo mọi số liệu thống kê, khiếu kiện của dân về đất đai luôn chiếm từ 70% tới 80% tổng số khiếu kiện của dân. Đặc biệt, khiếu kiện đông người và khiếu kiện dài ngày đang có xu hướng tăng cao.

Về hiệu quả môi trường, hầu hết các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp đều đang để lại tình trạng ô nhiễm môi trường ở mức báo động, hơn nữa nhà đầu tư dự án cũng không thể hiện bất kỳ trách nhiệm gì về hệ quả xấu do mình gây ra. Các dự án thủy điện đang tác động làm tăng úng ngập khi đồng thời xả nước vào mùa lũ. Các dự án khai thác khoáng sản đang gây ô nhiễm trên diện rộng. Các khu công nghiệp đang bức tử nhiều dòng sông.

Trước khi xây dựng dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, cần phải nghiên cứu để tìm ra nguyên nhân gây ra tình trạng sử dụng đất không đạt hiệu quả. Sự thực, khá nhiều nghiên cứu của các tổ chức quốc tế, trong nước đã tìm ra các nguyên nhân khá cụ thể. Trong số các nghiên cứu này, có thể kể tới các nghiên cứu của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển chấu Á (ADB), Chương trình phát triển của Liên Hiệp Quốc (UNDP), Tổ chức phi chính phủ Oxfam, v.v. và các tổ chức trong nước gồm nhiều cơ quan nghiên cứu thuộc khu vực Nhà nước cũng như ngoài Nhà nước. Các nghiên cứu này đã chỉ ra vấn đề trung tâm là cách thức tiến hành chuyển dịch đất đai từ các chủ đang sử dụng để chuyển đất cho các dự án đầu tư. Quá trình chuyển dịch này luôn tạo ra sự thay đổi. Sự thay đổi có lý sẽ tạo ra hiệu quả, và ngược lại, sự thay đổi vô lý sẽ làm giảm hiệu quả.

Các nghiên cứu nói trên cũng đã chỉ ra các giải pháp cụ thể

1.    Cần hạn chế lại việc áp dụng cơ chế Nhà nước can thiệp trực tiếp vào quá trình chuyển dịch đất đai bắt buộc, tức là cơ chế Nhà nước thu hồi đất, chỉ áp dụng cho những dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh. Ngay khi cần thiết phải áp dụng cơ chế này cũng cần tới các biện pháp vận động để tạo nên sự đồng thuận của cộng đồng. Không áp dụng cơ chế này cho các dự án thuần túy vì mục tiêu lợi ích kinh tế tư nhân.

2.    Để giảm tham nhũng và khiếu kiện của dân, cần xây dựng một hệ thống quản trị tốt về đất đai trên cơ sở công khai - minh bạch hoàn toàn, có sự tham gia thực chất của người dân, trách nhiệm giải trình cao của các cán bộ quản lý, giám sát chặt chẽ việc thực hiện thẩm quyền quyết định của các cơ quan nhà nước.

3.    Đổi mới cơ chế quản lý tài chính về đất đai dựa trên nguyên tắc định giá đất độc lập và khách quan, chính sách thuế có liên quan tới đất đai phải được hoạch định gắn với chính sách đất đai.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi gần như chưa hướng theo cách tiếp cận nâng cao hiệu quả sử dụng đất bằng cách loại bỏ các nguyên nhân làm cho sử dụng đất thiếu hiệu quả ra khỏi hệ thống pháp luật đất đai. Một số giải pháp về hệ thống quản trị tốt có được đề cập trong dự thảo nhưng chưa cụ thể và đầy đủ, nói chung đường nét còn rất mờ nhạt.

Như vậy, rào cản đáng kể nhất cần bước qua là hãy thay đổi tư duy về quản lý đối với quá trình chuyển dịch đất đai. Không bao cấp về đất đai, phải lấy động lực chuyển dịch đất đai từ cơ chế thị trường mới có thể nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Cần thành tâm lắng nghe các kết quả nghiên cứu đã có, cần rút ra bài học kinh nghiệm từ thực tế trong nhiều năm qua để tạo ra khung pháp luật đúng đắn đối với mọi vấn đề có liên quan tới chuyển dịch đất đai.

Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ

Ý kiến bạn đọc