Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước cho đầu tư kết cấu hạ tầng

Hiệu quả đầu tư từ vốn nhà nước

Ở nước ta, đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước vẫn chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, xấp xỉ 40% trong suốt giai đoạn 2006 - 2012. Theo Tổng cục Thống kê, năm 2012, đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước đạt 357,5 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng 41,1% tổng vốn đầu tư xã hội (trong đó vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đạt 187,5 nghìn tỷ đồng, chiếm 21,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội; vốn trái phiếu chính phủ đạt 45 nghìn tỷ đồng, chiếm 5,2%; vốn tín dụng đầu tư nhà nước đạt 50 nghìn tỷ đồng, chiếm 5,7%; vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước đạt 75 nghìn tỷ đồng, chiếm 8,6%). Tác động của đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho phát triển các hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội đã làm thay đổi cơ bản về năng lực của các hệ thống này, góp phần quan trọng tạo ra sự tăng trưởng kinh tế trong nhiều năm qua.

Nhờ có sự đầu tư này, hệ thống giao thông đường bộ quốc gia, cảng biển, cảng hàng không không ngừng được cải thiện. Nhất là khu vực nông thôn, nhiều nơi đã có đường ô tô và thông tin liên lạc tới tận làng, xã. Hệ thống cơ sở đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ quốc gia không ngừng được nâng cấp, phần lớn các trường bậc học phổ thông trên phạm vi cả nước đã được kiên cố hóa. Hệ thống các cơ sở khám, chữa bệnh từ Trung ương đến địa phương, hệ thống thiết chế văn hóa cơ sở đã cơ bản đáp ứng được nhu cầu của xã hội.

Cụ thể, trong giai đoạn 2001 - 2005, chúng ta đã hoàn thành được chỉ tiêu xóa đói, giảm nghèo trước thời hạn 2 năm theo chuẩn cũ. Giai đoạn 2006 - 2010, tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh chóng từ 15,5% (năm 2006) xuống 9,45% (năm 2010). Hệ thống đô thị quốc gia được mở rộng, phát triển nhanh cả về quy mô, số lượng và chất lượng. Tỷ lệ đô thị hóa từ 25% (năm 2005) tăng lên khoảng 29% (năm 2010). Hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội tại các vùng nông thôn đã được cải thiện đáng kể.

Những mặt hạn chế

Bên cạnh những kết quả không thể phủ nhận, việc sử dụng nguồn vốn nhà nước nói chung, cho đầu tư kết cấu hạ tầng nói riêng, ở nước ta còn khá nhiều mặt hạn chế:

- Nguồn lực được phân bổ hàng năm chưa đáp ứng đủ nhu cầu của các dự án, chương trình phê duyệt, không tương xứng, nên số dự án dở dang chiếm tỷ lệ tương đối lớn. Tình trạng dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư là khá phổ biến. Trước khi có Chỉ thị 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ, cơ chế phân cấp quản lý đầu tư chưa phù hợp. Chủ thể được giao thẩm quyền quyết định đầu tư không biết được nguồn vốn đảm bảo thực hiện trong cả giai đoạn. Trong khi đó, Trung ương phân bổ nguồn vốn theo kế hoạch hàng năm, số vốn phân bổ không đáp ứng được yêu cầu của các dự án đã triển khai dẫn đến nguồn vốn phân bổ dàn trải, thi công kéo dài, gây lãng phí rất lớn.

- Cơ chế phân bổ vốn thiếu minh bạch khi không có tiêu chí, dẫn đến tình trạng xin - cho, ban phát tùy tiện diễn ra phổ biến. Quyền năng của các cơ quan quản lý nguồn vốn nhà nước ở các bộ, ngành không được coi trọng và thực thi chặt chẽ.

- Chất lượng tổ chức triển khai và quản lý đầu tư bị hạn chế, có nơi buông lỏng thậm chí bỏ qua sai sót, do việc quy trách nhiệm cho ai luôn ở tình thế "tế nhị". Những yếu kém đã không được xử lý, lại còn được dung túng bằng các quyết định tăng tổng mức đầu tư, tăng danh mục dự án (do ban phát, xin-cho). Hệ quả là việc phân bổ sử dụng nguồn vốn ngân sách của Nhà nước không tránh khỏi bị lợi dụng, là mảnh đất màu mỡ cho tiêu cực phát sinh.

- Vì thiếu tiêu chí, nên rất khó xác định được suất đầu tư của từng dự án, trên cơ sở đó để đánh giá được tính hiệu quả của từng dự án. Ví dụ về y tế, hàng năm vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước chưa nêu được nội dung cụ thể, như: Đã xây mới được bao nhiêu bệnh viện? Nâng cấp bao nhiêu bệnh viện? Nâng sô giường bệnh là bao nhiêu?

- Các quy định về mở thầu, đấu thầu, chỉ định thầu trong đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước chưa xác định rõ năng lực quản lý của chủ đầu tư, tiêu chuẩn, trách nhiệm, bảo đảm chất lượng công trình của dự án. Khá nhiều dự án tổ chức đấu thầu không đúng quy định, thiếu minh bạch nên có việc chạy thầu, thông thầu, ảnh hưởng lớn đến hiệu quả, chất lượng các công trình.

- Các văn bản pháp luật hướng dẫn trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nhiều, nhưng còn chồng chéo, thiếu tính ổn định, thống nhất, khó áp dụng hoặc áp dụng một cách tùy tiện dẫn đến không đáp ứng được yêu cầu, gây lãng phí, thất thoát nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Ví dụ như: việc tạm ứng vốn bị lợi dụng khi chưa có khối lượng công việc thực hiện; sử dụng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách không đúng mục đích, không phát huy được năng lực nhà thầu; triển khai công trình không đúng tiến độ, chất lượng không cao...

Giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn

Thứ nhất, sớm thông qua Luật Đầu tư công. Sự chậm trễ trong việc ban hành Luật này không chỉ ảnh hưởng đến chủ trương tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó trọng tâm là tái cơ cấu đầu tư công, mà còn gây thất thoát, lãng phí nguồn vốn của Nhà nước. Luật Đầu tư công cần làm rõ chủ trương đầu tư, bởi hiện nay, đầu tư cái gì và không đầu tư cái gì vẫn còn rất tùy tiện do vẫn còn tình trạng xin-cho, ban phát chạy dự án. Luật phải quy định rõ trách nhiệm của người đưa ra chủ trương đầu tư, bởi đó là cơ sở giúp ngân sách nhà nước được phân bổ đúng chỗ, đúng quy luật khách quan. Việc đánh giá hiệu quả giữa kỳ, cuối kỳ cho từng dự án đầu tư cũng cần đưa vào Luật, nó sẽ khắc phục được thực tế hiện nay là, đầu tư xong là xong, có sử dụng được hay không sử dụng được cũng chẳng sao.

Thứ hai, cần ban hành bộ chỉ số đánh giá tính hiệu quả. Hiện nay, ngân sách nhà nước ngày càng eo hẹp so với nhu cầu của các ngành, các địa phương. Vì vậy, việc cần làm ngay là đảm bảo từng khoản ngân sách chi ra phải đem lại hiệu quả cao nhất. Để đánh giá được hiệu quả, chúng ta cần có bộ chỉ số đánh giá việc đầu tư hạ tầng của từng địa phương. Hiện nay, chỉ số ICOR thường được dùng để đánh giá hiệu quả đầu tư vốn của các thành phần kinh tế. Nhưng, để chính xác hơn, chúng ta có thể xây dựng một bộ chỉ số tổng hợp, gồm: chỉ số ICOR dùng để đánh giá hiệu quả vốn đầu tư; chỉ số PCI đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh; chỉ số đo sự hài lòng của người dân đối với các dự án xã hội; chỉ số phát triển con người (HDI); tốc độ tăng trưởng; chỉ số giảm nghèo, thất nghiệp và nhiều chỉ số khác. Qua các chỉ số này, có thể thấy được toàn diện hơn hiệu quả sử dụng vốn ngân sách của từng ngành, địa phương. Từ đó, các ngành, địa phương có trách nhiệm phấn đấu để sử dụng nguồn ngân sách có hiệu quả nhất. Đánh giá chuẩn xác là cơ sở thực tế để phân bổ ngân sách hiệu quả hơn.

Thứ ba, giảm chồng chéo giữa các văn bản luật. Bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, tránh trùng lắp giữa các văn bản liên quan; khắc phục các tồn tại, khiếm khuyết trong hệ thống các văn bản; rà soát, bãi bỏ các quy định không còn phù hợp. Cụ thể hóa tối đa các quy định liên quan nhằm tạo căn cứ pháp lý đầy đủ cho tổ chức thực hiện, tránh vận dụng tùy tiện gây thiệt hại cho ngân sách nhà nước.

Cụ thể là, Luật Xây dựng đã quá rộng, bao sân rất nhiều các lĩnh vực khác nên khi ban hành nhiều quy định pháp luật như: Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Nhà ở… có một số quy định chồng lấn với Luật Xây dựng về phạm vi điều chỉnh hoặc bị chồng chéo, trùng lặp ở một số nội dung. Điều này dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trong việc nhận thức, thực hiện, quản lý và kiểm tra, kiểm soát các hoạt động đầu tư xây dựng ở cả Trung ương và địa phương. Vì vậy, dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi) sắp tới cần xác định rõ phạm vi điều chỉnh, sửa hoặc bỏ những nội dung không còn phù hợp, hoặc chồng lấn với quy định của pháp luật liên quan để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ.

Thứ tư, nâng cao chất lượng công tác đấu thầu. Cần nghiên cứu giá thầu hợp lý, chứ không phải giá thầu thấp nhất, vì thực tế phần lớn các dự án đều xin điều chỉnh giá thầu. Phần lớn các gói thầu quốc tế đều bị các nhà thầu Trung Quốc thắng, một phần là do chúng ta chưa coi trọng đến xuất xứ công nghệ, nên chưa sàng lọc được công nghệ lạc hậu. Nhưng mặt khác, trong tiêu chuẩn dự thầu còn quá coi trọng các thông số kỹ thuật và giá. Không nên đưa đấu thầu xây lắp vào Luật Đấu thầu, nên để Luật Đấu thầu ở mức độ hướng dẫn về mặt nguyên tắc, phần hướng dẫn cụ thể nên giao cho các bộ chuyên ngành phụ trách.

Thứ năm, tăng cường vai trò thẩm định các dự án đầu tư. Hiện nay, các dự án đều do chủ đầu tư tự thẩm định, thi công, các cơ quan nhà nước chỉ cho ý kiến, nên rất dễ xảy ra tình trạng thất thoát, thiếu hiệu quả. Cũng cần phải bổ sung các quy định về quyền, nghĩa vụ của chủ đầu tư và của nhà thầu xây dựng sau khi hoàn thành bàn giao công trình xây dựng, về cấp giấy chứng nhận sử dụng công trình cũng như các quy định về bảo hành, bảo trì công trình ở giai đoạn vận hành sử dụng.

Thứ sáu, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra. Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan thanh tra, kiểm tra tài chính cần tăng cường công tác chuyên môn nghiệp vụ để thẩm định, đối chiếu, so sánh, phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Xử phạt thật nghiêm các trường hợp chi sai mục đích, không đúng khối lượng, đơn giá, không đúng tiêu chuẩn định mức, vượt dự toán lớn. Phải kiên quyết đình lại những dự án không hiệu quả, không bố trí vốn những dự án không đủ thủ tục đầu tư, không phê duyệt dự án nếu không xác định được nguồn vốn thực hiện cho việc đầu tư mới…

Quốc hội cũng không nên phê duyệt phát hành thêm trái phiếu Chính phủ khi chưa có kết quả tổng kết lại toàn bộ chương trình trái phiếu Chính phủ đã được thực hiện trước đó. Chính phủ cần chỉ đạo thực hiện nghiêm túc việc thanh tra, kiểm tra các dự án thực hiện bằng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, cả về tài chính và trách nhiệm của các cơ quan liên quan, để xử lý vi phạm, nhằm khắc phục hậu quả kinh tế, đồng thời khôi phục lại niềm tin trong nhân dân.

Thứ bảy, tập trung vốn "trúng" dự án. Chính phủ cần mạnh tay cắt những dự án đầu tư nếu không đạt các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội và chưa bảo đảm các yêu cầu về thủ tục, tập trung vốn cho các dự án bảo đảm hoàn thành trong hạn định và có hiệu quả cao. Với các công trình đầu tư công bằng nguồn ngân sách có quy mô quá lớn, chưa thật cấp bách, có thời gian đầu tư dài cũng phải cắt giảm. Có như vậy, thì nguồn vốn mới tập trung được vào những công trình cần thiết được. Bên cạnh đó, khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngoài ngân sách để đầu tư theo phương thức chìa khóa trao tay, có bảo hành chất lượng công trình./.