Những rào cản cần bước qua trong xây dựng luật đất đai sửa đổi (Bài 2)

Những rào cản cần bước qua trong xây dựng luật đất đai sửa đổi (Bài 1)

Bài viết này mong được trình bầy thật chi tiết về những vấn đề mang tính rào cản trong tư duy đối với quá trình chuyển dịch đất đai để phát triển bền vững, trong đó có quyền can thiệp của Nhà nước vào việc chuyển quyền đối với đất đai từ người này sang người kia vì lợi ích kinh tế của người kia. Cách thức nào để vượt qua rào cản này cũng là một góp ý cho Hiến pháp sửa đổi về những vấn đề có liên quan tới đất đai, cũng là góp ý cho việc hoàn chỉnh Luật Đất đai sửa đổi.

Các Hiến pháp đã quy định gì về đất đai

Chế độ sở hữu đất đai đã được quy định trong Hiến pháp Việt Nam từ 1959 tới nay (Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992), trong đó, Hiến pháp 1959 quy định chế độ đa sở hữu đất đai gồm sở hữu nhà nước, sở hữu hợp tác xã, sở hữu cá nhân của người lao động và của tư sản dân tộc (Điều 11), còn Hiến pháp 1980 (Điều 19) và Hiến pháp 1992 (Điều 17) chỉ xác lập một loại hình sở hữu toàn dân về đất đai.

Quyền của người dân được sử dụng đất, quyền của Nhà nước quản lý đối với đất đai được quy định trong Hiến pháp 1980 (Điều 20) và Hiến pháp 1992 (Điều 18), trong đó Điều 18 của Hiến pháp 1992 quy định về chế độ giao đất của Nhà nước cho các tổ chức và cá nhân để sử dụng ổn định lâu dài.


Đối với cơ chế Nhà nước cần sử dụng tài sản của dân, Hiến pháp 1980 quy định về việc Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu của công dân về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, công cụ sản xuất được phép lao động riêng lẻ và quyền thừa kế các tài sản này (Điều 27) và chế độ Nhà nước trưng mua, trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân, tập thể khi thật cần thiết vì lợi ích chung (Điều 28); Hiến pháp 1992 (Điều 23) quy định về việc Nhà nước không quốc hữu hóa tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức và chế độ Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân, tổ chức theo thời giá thị trường trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia.

Cơ chế Nhà nước thu hồi đất đã diễn ra như thế nào

Trên thực tế xây dựng và vận hành pháp luật đất đai từ sau "Đổi Mới", cơ chế Nhà nước thu hồi đất được áp dụng ngày từ Luật Đất đai đầu tiên năm 1987 (Điều 14 và Điều 15), trong đó ngoài những trường hợp do vi phạm pháp luật hoặc hết nhu cầu sử dụng thì Nhà nước thực hiện quyền thu hồi khi cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội. Luận cứ của quyền thu hồi đất này là đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Luật Đất đai lần thứ hai năm 1993 tiếp tục quy định về cơ chế Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng trong trường hợp thật cần thiết và người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại (Điều 27). Mặt khác, Luật Đất đai 1993 đã công nhận 5 quyền giao dịch đất đai của hộ gia đình, cá nhân gồm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê và thế chấp. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất có vẻ hợp lý về lý luận trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nhưng lại thể hiện như không phù hợp Hiến pháp khi một người phải bỏ rất nhiều tiền để nhận chuyển nhượng hợp pháp một thửa đất từ người khác nhưng bị Nhà nước thu hồi đất đó. Mặt khác, Luật thì quy định rằng cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ áp dụng khi Nhà nước cần đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nhưng trên thực tế thì cơ chế này được áp dụng cho tất cả mọi trường hợp cần đất cho các dự án đầu tư, kể cả các dự án đầu tư vì lợi ích kinh tế riêng của nhà đầu tư.

Luật Đất đai 1993 chưa cho phép các tổ chức được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nên cũng không có cơ chế nào khác để doanh nghiệp có đất cho thực hiện đầu tư sản xuất kinh doanh ngoài cơ chế nhờ cậy Nhà nước thu hồi đất. Tình cảnh này vừa thể hiện một khoảng trống pháp luật khá lớn (quyền sử dụng đất hoặc đất mà người dân bỏ tiền để nhận chuyển nhượng có phải là tài sản hay không?), vừa thể hiện xung đột pháp luật rất nặng (Luật chỉ cho phép Nhà nước thu hồi đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh khi thật cần thiết nhưng luật lại không tạo khung pháp lý cho doanh nghiệp được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nên Nhà nước phải thu hồi đất cho tất cả mọi dự án đầu tư, kể cả những dự án đầu tư vì lợi ích tư nhân).

Trên thực tế thực thi pháp luật của cơ chế Nhà nước thu hồi đất trong giai đoạn 10 năm 1993 - 2003 đã xẩy ra nhiều câu chuyện bi hài kịch. Trước hết, các nhà đầu tư thường hay thỏa thuận "chui" với những người đang sử dụng đất để có đất cho dự án đầu tư, sau đó gặp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho thuê đất để xin Nhà nước cho thuê đất thực hiện hiện dự án đầu tư. Trong hoàn cảnh này, người đang sử dụng đất rất "vui" vì thị trường chuyển nhượng không phát triển mà mình lại chuyển nhượng được giá "hời" để có thể nhận chuyển nhượng đất khác hợp lý hơn; nhà đầu tư mặc dù phải trả 2 lần tiền để có đất (tiền chuyển nhượng cho người đang sử dụng đất và tiền thuê đất cho Nhà nước) nhưng cũng rất "vui" vì có cách dễ dàng để tiếp cận đất đai. Sau đó, những người đang sử dụng đất, nhất là đối với những thửa đất có vị trí thuận lợi, luôn lo lắng ngày đêm vì tất sẽ có ngày đất đó bị thu hồi. Không đồng ý cho thu hồi thị bị quy ngay là chống người thi hành công cụ thu hồi đất và phía trước là các bản án của tòa án. Nhiều nông dân nghèo chỉ biết sống nhờ vào đất chịu cảnh rất nghèo hèn khi mất đất do bị thu hồi. Khiếu kiện của dân về đất đai tăng lên với tốc độ rất đáng lo ngại. Khuyết điểm của các cán bộ địa phương về tham nhũng đất đai cũng tăng lên.

Luật Đất đai lần thứ ba năm 2003 đã tập trung nỗ lực khá lớn vào đổi mới cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Trước hết, phải nhận chân được hoàn cảnh nào gọi là rất cần thiết để được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất và khung pháp lý phải thay đổi thế nào để có cơ chế tiếp cận đất đai của các dự án đầu tư trong hoàn cảnh không "rất cần thiết". Tư tưởng xây dựng Luật Đất đai lúc đó là cần thành thực để các quy định của pháp luật được minh bạch, cơ chế Nhà nước thu hồi đất không bị lạm dụng.


Từ hoàn cảnh Nhà nước thu hồi đất đối với tất cả các dự án đầu tư được phê duyệt trên thực tế, trong khi văn bản Luật Đất đai chỉ cho phép thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, Luật Đất đai 2003 chỉ làm được 2 việc: một là cho phép các tổ chức kinh tế có quyền thực hiện các giao dịch đất đai để việc nhận chuyển nhượng "chui" của các nhà đầu tư trước đây trở thành nhận chuyển nhượng hợp pháp nhằm tạo cơ chế thỏa thuận không cần áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất; hai là chính thức hóa phạm vi thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất khi cần đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Chính phủ đã quy định các trường hợp mà dự án đầu tư vì mục đích kinh tế được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất gồm các dự án có phát triển hạ tầng sử dụng chung, các dự án khai thác khoáng sản, các dự án có vốn đầu tư thuộc nhóm A và các dự án có 100% vốn nước ngoài. Đây là bước thu hẹp rất đáng kể việc áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất cho các dự án đầu tư vì lợi ích kinh tế.

Năm 2005, Bộ luật Dân sự mới được Quốc hội thông qua, trong đó quy định quyền sử dụng đất là tài sản của hộ gia đình, cá nhân. Đây chính là thời điểm xuất hiện chính thức xung đột pháp lý giữa Luật Đất đai và Hiến pháp hiện hành về quyền thu hồi đất của Nhà nước trong trường hợp các dự án đầu tư vì lợi ích kinh tế khi quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất. Để giải quyết xung đột này, phương án một là pháp luật cần thống nhất thuật ngữ về thực hiện quyền chiếm giữ tài sản của dân, thu hồi đất hay trưng mua, trưng dụng quyền sử dụng đất hay một thuật ngữ nào đó khác và chỉ cho phép áp dụng quyền này để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, không cho phép áp dụng đối với các dự án đầu tư vì lợi ích kinh tế; phương án hai là không coi quyền sử dụng đất là tài sản của hộ gia đình, cá nhân và tổ chức kinh tế nữa. Phương án một là phương án khả thi vì phù hợp cơ chế kinh tế thị trường và bảo đảm tính công bằng, văn minh, dân chủ của xã hội. Phương án hai là không thể chấp nhận vì đã cho người dân thực hiện quyền giao dịch bằng tiền đối với đất đai thì phải thừa nhận đối tượng giao dịch là tài sản của dân.

Từ quá trình thực thi cơ chế Nhà nước thu hồi đất trong giai đoạn 2003 - 2013, một số kết luận đã được rút ra bao gồm:

1.    Phương thức tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư với những người đang sử dụng đất gần như thiếu sức sống do có một số người sử dụng đất đòi gía quá cao hoặc bất hợp tác với nhà đầu tư làm cho nhà đầu tư không thể hoàn thành việc thu nhận đất cho dự án đầu tư, quy hoạch sử dụng đất không được thực hiện. Các nhà đầu tư với sự trợ giúp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường tìm mọi cách "lách" để đưa dự án vào trường hợp được Nhà nước thu hồi đất.

2.    Cơ chế Nhà nước thu hồi đất cũng được áp dụng khá đa dạng ở các địa phương. Ba mô hình điển hình hay được nhắc tới gồm: thu hồi đất theo dự án để giao đất trực tiếp cho nhà đầu tư được áp dụng tại Hà Nội và hầu hết các tỉnh khác; thu hồi đất theo quy hoạch rồi tiến hành đấu giá đất được áp dụng tại Đà Nẵng và thí điểm ở một vài tỉnh; nhà đầu tư thỏa thuận được ít nhất 70% diện tích đất cho dự án mà gặp khó khăn trong phần diện tích còn lại thì Nhà nước thu hồi đất được áp dụng ở tp. Hồ Chí Minh và một vài tỉnh ở Nam Bộ.

3.    Cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch rồi tiến hành đấu giá đất có vẻ như có nhiều ưu điểm nhưng vẫn gặp 3 vấn đề cần giải quyết: thứ nhất là khó tìm kinh phí từ ngân sách nhà nước để thực hiện bồi thường, hỗ trợ khi không có nguồn từ các nhà đầu tư; thứ hai là phương thức này sẽ có rủi ro khi quy hoạch thiếu khả thi hoặc địa bàn đầu tư không hấp dẫn và tất yếu dẫn tới tình trạng đất đã thu hồi bị bỏ hoang hóa; thứ ba là không giải quyết được nguyên tắc căn bản "khi nào thì Nhà nước được quyền can thiệp vào việc chuyển bắt buộc đất đai từ người sử dụng này sang người sử dụng khác" mà nguyên tắc này phải được thể hiện cụ thể trong Hiến pháp.

Những kết luận trên đây là những vấn đề lớn cần giải quyết về nguyên tắc ngay từ Hiến pháp sửa đổi và giải quyết cụ thể trong Luật Đất đai sửa đổi.


Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ

Ý kiến bạn đọc