Tăng cưọng vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân trong công tác kế hoạch và ngân sách

Chương III của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HđND) và ủy ban nhân dân (UBND) ngày 26/11/2005 qui định chức năng và quyền hạn giám sát của HđND, Thưọng trực HđND, các Ban của HđND và đại biểu HđND. Theo đó, HđND giám sát thông qua các hoạt động xem xét báo cáo công tác, việc trả lời chất vấn, văn bản qui phạm pháp luật, thành lập đoàn giám sát, bọ phiếu tín nhiệm. Thưọng trạc HđND có quyền giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Tòa án nhân dân (TAND), Viện kiểm sát nhân dân cung cấp; giám sát việc thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức và công dân ở địa phương. Hàng năm, HđND đều ra các nghị quyết phê duyệt kế hoạch và ngân sách (KH&NS) của địa phương nên việc tăng cưọng giám sát thực hiện KH&NS của UBND địa phương có vai trò hết sức quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực được sử dụng một cách hiệu quả.

đánh giá chung việc thực hiện chức năng giám sát của HđND trong công tác KH&NS.

Các phương thức giám sát được HđND các cấp sử dụng bao gồm:

• Nghe báo cáo về tình hình phát triển nền kinh tế xã hội (KTXH) tại địa phương, dự toán, phương án phân bổ, quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) và chất vấn tại kỳ họp HđND.
• Tổ chức các đoàn giám sát chung và giám sát chuyên đề theo chương trình, kế hoạch giám sát đã được phê duyệt.
• Cử thành viên của đoàn giám sát đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét và xác minh các vấn đề về phát triển KTXH, tài chính - ngân sách.
• Tổ chức nghiên cứu, lập báo cáo giám sát và xem xét, xử lý các kiến nghị, tố cáo của công dân đối với công tác điều hành, quản lý KTXH và tài chính ngân sách.

Trong những năm qua, nhất là từnăm 2004 thực hiện Luật NSNN 2002 đến nay, vai trò giám sát của HđND đã được âng cao từng bước khẳng định vị thế là người đại biểu của nhân dân giám sát các cơ quan hành pháp tổ chức thực hiện KH&NS. Cụ thể:

+ Các Ban chuyên môn của HđND và UBND có sự phối hợp chặt chẽ ngay từ khâu đầu của quá trình xây dựng KH&NS. Nhìn chung, việc quyết định KH&NS được tuân thủ theo đúng các quy định hiện hành. Hàng năm, HđND thưọng tổ chức họp hai kỳ (Thông thưọng vào tháng 7 và tháng 12). Một trong những nội dung quan trọng của kỳ họp cuối năm là phê duyệt KH&NS năm sau. Trước kỳ họp, Ban Kinh tế ngân sách (KTNS) của HđND tỉnh, Ban KTXH của HđND huyện; Chủ tịch, Phó Chủ tịch HđND xã đã thực hiện thẩm tra các báo cáo của ubnd các cấp trước khi trình UBND quyết định. Ban KTNS của HđND tỉnh gồm những người am hiểu về kế hoạch, ngân sách đồng thời có sự chỉ đạo, phối hợp với chính quyền ngay từ khi xây dựng các phương án phân bổ nguồn lực. đối với cấp huyện, xã, những nhân vật chủ chốt của HđND thưọng đóng nhiều vai: hoặc bên đảng hoặc bên chính quyền, vì thế họ cũng được tham gia ý kiến ngay từ khâu đầu của quy trình KH&NS. đây cũng là một trong những lý do dẫn tới quyết định ngân sách tại các cuộc họp HđND diẽn ra khá suôn sẻ, và hiếm khi các chỉ tiêu của ubnd các cấp đưa ra lại không được thông qua.

+ Các Ban chuyên môn của HđND đã tích cực, chủ động hơn trong công việc giám sát KH&NS với nhiều hình thức đa dạng và qui trình giám sát ngày càng được chuẩn hóa. Trước đây, hoạt động các Ban thưọng phụ thuộc vào ý kiến chỉ đạo của thưọng trực HđND. Gần đây, Ban KTNS và các ban khác đã chủ động hơn trong việc lập và thực hiện kế hoạch giám sát tại cơ sở. Trước khi lên kế hoạch giám sát, các chuyên viên đã tổ chức đi thực địa, xuống cơ sở nắm bắt tình hình. Sau quá trình giám sát, các đoàn giám sát đều có báo cáo kết luận về vấn đề giám sát và gửi tới ubns các cấp yêu cầu xử lý.
         
          Tuy nhiên, nếu so sánh với chức năng nhiệm vụ của HđND trong giám sát KH&NS thì vẫn còn một số vấn đề bất cập:

+ Vai trò của HđND trong việc quyết định kế hoạch phát triển (KHPT) KTXH và phân bổ ngân sách, quyết toán ngân sách còn chưa mạnh. Theo Luật NSNN, một trong những vại trò rất quan trọng của HđND các cấp là quyết định các KHPT KTXH và phân bổ ngân sách. Trên thực tế, HđND các cấp mới giành sự quan tâm nhiều đến chỉ tiêu phấn đấu bao nhiêu, phân bổ ngân sách (cách chia cái bánh) hơn là quyết toán ngân sách (cái bánh đó được sử dụng như thế nào) và giải pháp gì để đảm bảo các chỉ tiêu trong KHPT KTXH được thực hiện. Trong các cụoc họp chính thức bàn về ngân sách, rất ít ý kiến trái chiều và đại bộ phận các đại biểu đồng ý với phương án phân bổ do UBND đưa ra. Chất lượng chất vấn chưa cao, nhiều đại biểu HđND đặt ra những câu họi do chưa nắm được sự thay đổi trong các cơ chế chính sách tài chính hoặc chỉ trực tiếp liên quan đến lợi ích nhọ lẻ của cử tri đơn vị mà mình đại diện. Những chất vấn của HđND có tính chất định hướng chiến lược về cơ chế, chính sách để phát triển KTXH trên địa bàn chưa nhiều.

+ Cơ chế phói hợp giữa các đại biểu HđND còn chưa thực sự chặt chẽ, các vấn đề đưa ra có tính chất chất vấn trong các kỳ họp chủ yếu dựa vào ý kiến của các Ban chuyên trách hoặc của thưọng trực HđND hơn là sự chủ động của từng thành viên HđND. Mối quan hẹ giữa thưọng trực HđND, các ban chuyên trách và các đại biểu không chuyên trách còn khá lọng lẻo. Có nhiều đoàn giám sát không tổ chức được do các thành viên vì lý do công vụ nên chưa tham gia đầy đủ. Sự trao đổi học họi kinh nghiệm giám sát giữa cấp huyện và tỉnh rất ít, chủ yếu do cá nhân các đại biểu tự tìm hiểu cơ chế, chính sách, cách thức giám sát qua các phương tiện thông tin đại chúng như: báo chí, truyền thanh, truyền hình. Sự am hiểu của các đại biểu không chuyên trách về KH&NS còn khá mọ nhạt, nhiều đại biểu cả nhiệm kỳ không nêu ý kiến nào, chỉ quyết định theo số đông.

+ Tính chất độc lập của thông tin còn hạn chế, giám sát dựa trên thông tin từ cơ quan công quyền là chủ yếu. Nguồn chủ yếu là HđND sử dụng khi ra quyết định phân bổ hay giám sát ngân sách ở cả ba cấp: tỉnh, huyện, và xã dựa chủ yếu vào thông tin từ cơ quan công quyền, đó là: các báo cáo đánh giá hàng quý, hàng tháng, hàng năm. Hình thức giám sát chính vẫn là giám sát qua văn bản, họp với cơ quan công quyền. Giám sát thực địa đã có nhiều bước chuyển tích cực trong những năm gần đây nhưng còn khá ít ọi. sự chủ động, tích cực của các đại biểu trong giám sát còn thiếu vắng, thậm chí vì nhiều lý do có những đại biểu có trong thành phần đoàn giám sát nhưng cũng rất ít khi tham gia. Giám sát theo định kỳ là chủ yếu, rất ít tổ chức theo chuyên đề hoặc đột xuất.

          Quá trình giám sát của HđND thưọng có các đại diện của các ngành đi cùng, điều đó làm hạn chế tính khách quan của các luồng thông tin. đại biểu HđND một huyện tại Hòa Bình đã thừa nhận: "khi mọi các phòng ban huyện tham gia giám sát thì thực chất là vừa đá bóng vừa thổi còi, nhưng nếu không có phòng ban huyện tham gia thì không có đủ chuyên môn để giám sát".

          Mặc dù trên văn bản pháp lý, vai trò của HđND rất lớn trong quyết định cũng như giám sát KH&NS. Song trên thực tế không phải mọi kiến nghi của cử tri đều được chính quyền giải quyết hoặc giải trình thọa đáng. Kết quả giám sát vẫn còn mang nhiều màu sắc khuyến cáo, kiến nghị của cử tri nhiều hơn là bắt buộc các cơ quan hành pháp phải thực hiện. Nhiều khi, đại biểu HđND chỉ đóng vai trò là người giải thích chế độ, chính sách cho cử tri.
Những hạn chế nói trên xuất phát từ những nguyên nhân chủ yếu sau:

+ Tính chuyên trách của HđND còn ít, kiến thức, kỹ năng của đại biểu về giám sát KH&NS chưa đáp ứng yêu cầu. Thành phần HđND nguyên về đảm bảo cơ cấu đại diện cho các thành phần (dân tộc, tôn giáo, công chức, nông dân…), mặt bằng trình độ chung của đại biểu HđND không đồng đều. Hơn nữa, hầu hết các đại biểu đều kiêm nhiệm các công tác của đảng hoặc của chính quyền đoàn thể. Vì vậy, bố trí thời gian để hòan thành nhiệm vụ người đại diện của dân, đảm bảo tính khách quan độc lập trong giám sát KH&NS hoặc đưa ra được những quyết định có tính chất chiến lược của địa phương là hết sức khó khăn. Tại cấp tỉnh còn có một số cán bộ HđND chuyên trách am hiểu về KH&NS hoặc có chuyên viên văn phòng giúp việc, nhưng tại cấp huyện và cấp xã không có những cán bộ này, dó đó đôi khi việc phân bổ, giám sát KH&NS mang tính hình thức. Ngay cả tại cấp tỉnh, do chênh lệch về trình độ nên đại biểu phụ thuốc rất lớn vào ý kiến của các ban chuyên môn của HđND. Nhiều lúc, sự phê duyệt hay giám sát của HđND thực chất là ý kiến của các ban chuyên môn HđND.

+ các tài liệu UBND gửi cho HđND thẩm tra và phê duyệt KH&NS thưọng chậm và thiếu thuyết minh rõ ràng, dễ hiểu. Theo quy định, các tọ trình, báo cáo của UBND trình HđND cần phải đảm bảo gửi trước kỳ họp cho các đại biểu trong một khoảng thời gian nhất định trước kỳ họp. Trên thực tế, điều này đã không được tôn trọng. Vì vậy, để thẩm tra kỹ lưỡng về tính hợp hiến, hợp pháp và nội dung qui trình của văn bản là rất khó khăn.
          Với thời gian họp thưọng chỉ khoảng 2 ngày với bao vấn đề bộn bề và các mẫu biểu dày đặc các con số song lời thuyết mình thì rất cô đọng, các đại biểu không am hiểu sâu về ngân sách sẽ không còn cách lựa chọn nào khác là đồng ý với phương án mà UBND đã trình.

+ Tập huấn đào tạo cho HđND về KH&NS hầu như không có. Các đại biểu chuyên trách ở HđND tỉnh thưọng là những người có trình độ đại học và từ khi thực hiện Luật NSNN 2002 (từ ngày 1/1/2004 đến nay) cũng được tham gia một khóa đào tạo do các dự án tài trợ cho Quốc hội tổ chức. Vì thế tinh thần của các văn bản mới như Luật NSNN, Luật Kiểm toán nhà nước (KTNN)…có điều kiện nghiên cứu kỹ, hiểu sâu. Trái lại, các đại biểu HđND tỉnh không chuyên trách; HđND huyện và xã hầu như không nắm được các nội dung cơ bản của một số văn bản "gối đầu giưọng" của các nhà quản lý tài chính, ngân sách này. đầu nhiệm kỳ, đại biểu HđND chỉ được cơ quan nội vụ tổ chức tập huấn trong khoảng thời gian từ 1-3 ngày, nội dung chủ yếu của chương trình bồi dưỡng là giới thiệu những chức năng, nhiệm vụ chung nhất của người đại biểu. Trong khi đó, những vấn đề then chốt về KH&NS hay hội nhập quốc tế thì vẫn còn bọ ngọ và hầu hết đại biểu HđND phải tự mày mò, tìm hiểu.

+ Các tài liệu phcụ vụ các đại biểu chưa đầy đủ, kinh phí phục vụ cho giám sát của HđND còn hạn chế. Các tài liệu đại biểu có chưa đầy đủ hoặc lạc hậu. thời gian gửi tài liệu còn chậm, nhất là cấp huyện, cấp xã. Tại xã, mặc dù công báo được cấp miễn phí nưhng chủ yếu giành cho UBND, còn HđND muốn đọc thì phải mượn Chủ tịch UBND. Tại một số huyện, Công báo chỉ đặt cho Chủ tịch, Phó Chủ tịch HđND và Chánh văn phòng UBND - HđND. Văn phòng UBND chỉ sao nữhng văn bản liên quan trực tiếp đến HđND còn các văn bản chuyên môn thì nhiều khi không sao gửi nên đại biểu HđND rất khó làm việc. Máy tính đã được trang bị đầy đủ cho đến cấp xã, thị trấn nhưng cấp huyện, cấp xã hầu như chưa được nối mạng, vì vậy thông tin pháp luật là rất thiếu. Kinh phí để HđND giám sát hiệu quả cũng rất hạn hẹp.

          Luật KTNN có hiệu lực từ 1/1/2006 đã quy định KTNN là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. đây là bước chuyển biến quan trọng làm thay đổi nội dung giám sát NSNN thuộc thẩm quyền của cơ quan dân cử, Tuy nhiên, HđND chưa có mối quan hệ phối hợp chặt chẽ với KTNN để hỗ trợ HđND thực hiện chức năng giám sát.

          Tất cả những nguyên nhân trên đang là lực cản khiến HđND chưa thực sự làm tròn vai trò phê duyệt và giám sát thực hiện KH&NS của mình.

Kiến nghị nhằm tăng cưọng vai trò giám sát KH&NS của HđND

Thứ nhất:
Cần khẳng định việc đào tạo, tập huấn cho đại biểu HđND là yêu cầu cấp thiết. Với tính chất đa dạng của đại biểu HđND về cả trình độ học vấn và cơ cấu thành phần, các khóa tập huấn cần được thiết kế đặc thù cho phù hợp. Những khó học này không nên quá chú trọng đến các khí cạnh kỹ thuật mà chỉ nên hướng vào các nội dung mang tính chiến lược, chủ trương, đường lối…những cần giúp các đại biểu hiểu rõ mối quan hệ logic giữa những nội dung đó với việc xác định các chỉ tiêu kế hoạch, phân bổ ngân sách và giải pháp thực hiện kế hoạch. đại biểu cũng cần được tập huấn để nắm được kết cấu, nội dung bản kế hoạch, ngân sách đặc biệt là các chỉ tiêu giám sát đánh giá vì những chỉ tiêu này sẽ là cơ sở giúp HđND thực hiện chức năng giám sát của mình. Về phân bổ ngân schs, đại biểu cần nắm được căn cứ phân bổ ngân schs, sự phù hợp giữa dự toán ngân sách và các phương án phân bổ ngân sách với việc thực hiện các mục tiêu ưu tiên chiến lược của kế hoạch. Về quyết toán ngân sách, đại biểu cần thay đổi cách quan tâm đến tài liệu này, không qua chú trọng đến các con số chi tiết mà hướng việc chất vấn, giám sát của mình vào hiệu quả và hiệu lực sử dụng các nguồn lực ngân sách đã phân bổ và việc đạt được các chỉ tiêu kế hoạch như đã cam kết. Làm được những công việc đó, không những vai trò và chất lượng giám sát của đại biểu HđND được nâng cao, mà sẽ tạo áp lực buộc các cơ quan công quyền phải quan tâ,, chú trọng cải tiến chất lượng kế hoạch, làm bản kế hoạch có tính khả thi hơn, đồng thời tăng cưọng được tính minh bạch, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc phân bổ và sử dụng ngân sách.

Thứ hai:
Do đối tượng đại biểu HđND chỉ hoạt động theo nhiệm kì nên tính chất biến động về nhân sự của HđND qua các khóa là rất lớn. Tuy nhiên, cần nhận thức rằng các đại biểu này cho dù ở nhiệm kì kế tiếp không tiếp tục làm việc trong HđND nữa, nhưng họ vẫn nắm giữ những vai trò quan trọng trong cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức chính trị, đòan thể. Do vậy, những kiến thức, kỹ năng mà các khóa tập huấn này trang bị vẫn góp phần nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ công quyền và các tổ chức xã hội dân sự, và lâu dài, sẽ có tác động lan tọa để nâng cao vai trò giám sát, phản biện của các tổ chức xã hội, đoàn thể. Do vậy, một mặt, không nên lo ngại rằng sự biến động mạnh về nhân sự trong HđND sau mỗi nhiệm kỳ ảnh hưởng tới tính bền vững của các hoạt động hỗ trợ đào tạo. Mặt khác, để tăng cưọng tính bền vững đó thì cần chú trọng tập huấn cho đối tượng là đại biểu các ban chuyên trách của HđND, vì những người này đóng vai trò rất lớn trong việc thẩm tra các báo cáo của UBND và chuẩn bị nội dung, tham mưu ý kiến cho thưọng trực và đại biểu HđND trong các kỳ họp.

Thứ ba:
để tăng cưọng tác dụng của tập huấn cho HđND, cần coi công tác tập huấn về KH&NS là các lớp tập huấn bắt buộc đối với các đại biểu ngay khi HđND được kiện toàn lại sau mỗi kì bầu cử. thời gian các khóa học được lồng ghép chính thức vào chương trình hoạt động hàng năm của HđND để đảm bảo HđND có thể chủ động cử người tham gia. đồng thời, khi triển khai đổi mới KH&NS theo hướng phát huy sự tham gia thì một số những đại biểu then chốt của HđND (như thưọng trực HđND, đại biểu các ban chuyên trách…) phải được tham gia ngay từ đầu vào quá trình đó, từ khi phân tích thực trạng, xác định mục tiêu và lực chọn mục tiêu ưu tiên. Cách làm như vậy vẫn phát huy được điểm mạnh trong hoạt động của HđND hiện nay là tạo sự đồng thuận giữa HđND và UBND từ sớm, mặt khác giúp các đại biểu hiểu rõ qui trình lập KH&NS, từ đó giám sát quá trình thực hiện sẽ hiệu quả hơn.

Thứ tư:
Cần tăng cưọng thêm các luồng thông tin độc lập giúp HđND giám sát được một cách khách quan và thực chất. Hiện nay, nguồn thông tin chính thức của HđND chủ yếu dực vào các cơ quan công quyền. Ngoài ra,các thông tin khác chỉ có được qua các đợt khảo sát nghiên cứu, giám sát, tiếp xúc cử tri, và chất vấn tại kỳ họp. Trong tương lai, mối quan hệ giữa HđND và các tổ chức xã hội, đoàn thể cần đựơc tăng cưọng để các tổ chức này có thể trở thành tai mắt giúp HđND lắng nghe ý kiến phản ánh từ nhiều góc độ khác nhau. Gần đây, giữa các cơ quan dân cử và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã có những ký kết để phối hợp hoạt động giám sát. đây là một sáng kiến tích cực cần nhanh chóng triển khai, và nhân rộng sự hợp tác tương tự sang các tổ chức đoàn thể khác. Ngoài ra, các đối tượng khác như KTNN, các cơ quan ngôn luận cũng là những lực lượng tích cực có thể hỗ trợ rất nhiều cho HđND trong việc thu thập thông tin và tăng cưọng giám sát.

Cuối cùng, HđND cần chủ động trong việc xây dựng các kênh thu thập, lưu giữ và trao đổi thông tin của mình và xây dựng những thiết chế để đảm bảo sự vận hành của các kênh thông tin đó. Ví dụ, có thể phối hợp với UBND ban hành quy chế trao đổi, cung cấp thông tin thưọng xuyên giữa hai bên. đồng thời, cũng xác định rõ HđND cấp trên sẽ cung cấp những tài liệu gì cho HđND cấp dưới và theo những kênh cụ thể nào. Cách làm này sẽ giúp HđND có được thông tin một cách chủ động hơn, chứ không phụ thuộc quá nhiều vào việc "cung cấp thông tin theo yêu cầu" của các cơ quan công quyền như hiện nay. Cung cấp đầy đủ các văn bản pháp qui cho HđND các cấp nhất là cấp xã, huyện.

TS. Hoàng Thúy Nguyệt - TH.S Vũ Cương