đổi mới cơ cấu và chính sách thu NSNN phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2015

Trong qúa trình thực hiện, sự huy động nguồn lực, đặc biệt là các khoản thu của ngân sách nhà nước (NSNN) để phục vụ cho chiến lược đó là yếu tố cực kỳ quan trọng.
Cơ cấu và chính sách thu NSNN có mối quan hệ chặt chẽ và sẽ có tác động nhiều mặt đến các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam. Do đó, xác định đúng đắn và hợp lý cơ cấu thu NSNN không chỉ là tiền đề quan trọng hình thành nguồn thu để đáp ứng các chức năng cơ bản của Nhà nước, mà còn trở thành công cụ kích thích, thúc đẩy phát triển các hoạt động kinh tế - xã hội của Quốc gia.
1. Cơ cấu và chính sách thu NSNN giai đoạn 2001 - 2010
1.1. Những kết qủa đạt được
Trong thực tế những năm vừa qua tại Việt Nam, chính sách và cơ cấu thu NSNN đã được định hình và đã có tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu quốc gia, cụ thể gồm:
(1) Chính sách thu NSNN tại Việt Nam đang dần được đổi mới và hoàn thiện tiệm cận dần với các nguyên tắc của Tổ chức thương mại thế giới (WTO)
Sau 10 năm thực hiện cải cách, chính sách thuế đã được đổi mới theo hướng thích ứng dần với cơ chế thị trường và phù hợp với thông lệ quốc tế. Thuế đã bảo đảm nguồn tài chính chủ yếu để thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng. Hệ thống chính sách thuế đã từng bước giảm dần sự phân biệt giữa các thành phần kinh tế, tạo môi trường kinh doanh thuận lợi để các doanh nghiệp phát triển sản xuất kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh, đẩy mạnh xuất khẩu; thủ tục hành chính trong thu nộp thuế được đơn giản hóa, công tác quản lý thuế được đổi mới và dần được hiện đại hóa.
Chính sách thuế tiếp tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện theo hướng áp dụng thống nhất đối với các loại hình doanh nghiệp và bước đầu phù hợp với thông lệ quốc tế, góp phần khuyến khích đầu tư, phát triển sản xuất kinh doanh
(2) Cơ cấu thu NSNN được chuyển dịch theo hướng tích cực, đảm bảo nguồn lực tài chính phục vụ cho các mục tiêu chiến lược của quốc gia
Cơ cấu thu NSNN giai đoạn 2001 - 20010 đã chuyển dịch theo hướng tích cực, đảm bảo nguồn thu ngày càng tăng lên để phục vụ kịp thời các nhiệm vụ chi tiêu cơ bản của Nhà nước, được thể hiện thông qua:
Thứ nhất, quy mô và tốc độ thu NSNN có xu hướng tăng nhanh qua các năm, nhằm đảm bảo nguồn tài chính phục vụ chiến lược phát triển kinh tế giai đoạn 2001 - 2010.

Giai đoạn 2001 - 2005, tổng thu NSNN đạt 799.241 tọ· đồng, tăng 8,81 lần so với năm 2000, tốc độc tăng thu khá cao.
Trong giai đoạn 2006 - 2010, tuy tổng thu NSNN năm 2009 vẫn vượt dự toán được giao, nhưng có thấp hơn so với năm 2008 vì do cuộc suy thoái kinh tế dẫn đến ngân sách Trung ương vẫn hụt do giá dầu giảm (dự toán là 70USD/thùng nhưng 9 tháng đầu năm, giá thực tế chỉ 53USD/thùng, cả năm chỉ đạt 60USD/thùng, hụt 10USD/thùng), cộng thêm nhiệm vụ phải thực hiện chính sách hỗ trợ các địa phương hụt thu và giảm thu khi thực hiện chính sách miễn, giảm thuế để phục hồi nền kinh tế.
Tuy vậy, trong 5 năm (2006-2010), tổng thu NSNN vẫn ước đạt 1.547 nghìn tọ· đồng, vượt 16,2% (tăng 216 nghìn tọ· đồng) so với dự toán và gấp 2,8 lần tổng số thu giai đoạn trước (2001-2005). Trong đó thu nội địa (trừ dầu) đạt 1.162 nghìn tọ· đồng, vượt 16,1% (tăng 162 nghìn tọ· dồng) so với dự toán pháp lệnh, đạt mức tăng trưởng bình quân 22% năm.
Thứ hai, tọ· lệ động viên thu NSNN có xu hướng tăng nhanh qua các năm
Tọ· lệ động viên thu NSNN qua các năm đều có sự bứt phá trong suốt giai đoạn 2001 - 2010.

Nếu tính chung, tọ· lệ động viên bình quân trong cả thời kỳ thì giai đoạn 2001 - 2010 tọ· lệ động viên thu NSNN đạt 24,569%, cao hơn rất nhiều so với giai đoạn 1996 - 2000 (20,7%).
Như vậy, sự chuyển dịch về quy mô và tọ· lệ động viên thu NSNN trong giai đoạn 2001 - 2010 cho thấy xu hướng chuyển dịch tăng nhanh về quy mô thu NSNN và tọ· lệ động viên nhằm đảm bảo nguồn lực tài chính góp phần thực hiện các mục tiêu của Quốc gia trong cả giai đoạn 2001 - 2010.
(3) Cơ cấu và chính sách thu NSNN đã có hướng chuyển dịch theo sự chuyển dịch của cơ cấu kinh tế, đồng thời có tác động đến thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế
Thông qua việc ưu đãi miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, tiền sử dụng đất,… chính sách thuế đã khuyến khích các dự án đầu tư vào ngành sản xuất công nghiệp, dịch vụ; đầu tư vào các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; từ đó tăng tọ· trọng sản phẩm công nghiệp và dịch vụ trong tổng sản phẩm quốc nội (GDP), … điều đó đã góp phần tăng nhanh số thu NSNN và làm thay đổi đáng kể cơ cấu thu NSNN.
Mặt khác, chính sách thu NSNN đã được chuyển dịch theo hướng tăng cơ cấu thu trong nước, giảm cơ cấu nguồn thu ngoài nước. Điều đó thể hiện sự dịch chuyển tích cực cơ cấu thu NSNN do sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế và mức độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn.

Như vậy, trong giai đoạn 2001 - 2010, mục tiêu chính sách thu NSNN đã được xác định rõ ràng theo hướng tập trung nguồn lực tài chính để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội; cơ cấu thu ngân sách nhà nước đã được điều chỉnh phù hợp với sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, theo xu hướng mở cửa và giảm tọ· trọng các nguồn thu chịu tác động bởi những yếu tố bên ngoài, tăng thu nội địa, động viên các nguồn thu sát với các hoạt động kinh tế, góp phần thúc đẩy hoạt động sản xuất kinh doanh phát triển.
1.2. Những bất cập cần đổi mới
Bên cạnh những chuyển biến tích cực, chính sách và cơ cấu thu NSNN cũng còn bộc lộ rõ nhiều những bất hợp lý cần đổi mới cả về cơ cấu thu và chính sách thu NSNN.
Thứ nhất, cơ cấu thu còn chưa thực sự vững chắc, tính ổn định, bền vững trong huy động nguồn lực chưa cao. Việc huy động nguồn lực cho NSNN tăng cao nhưng vẫn còn dựa vào các khoản thu không tái tạo như các khoản thu từ dầu thô và các khoản thu từ đất đai, tài nguyên. Huy động các nguồn tài chính ngoài nhà nước thông qua thị trường tài chính còn chưa ổn định và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Quy mô thị trường tài chính và dịch vụ tài chính còn nhọ, việc huy động và phân bổ nguồn lực tài chính trong xã hội chủ yếu vẫn dựa vào khu vực ngân hàng. Huy động vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) còn mang tính dàn trải, chưa chú trọng thu hút vốn theo chiều sâu.
Thu dầu thô và thu từ hoạt động xuất nhập khẩu vẫn chiếm tọ· trọng cao trong tổng thu NSNN. Điều này cho thấy rằng thu NSNN còn phụ thuộc vào các hoạt động kinh tế đối ngoại và khai thác xuất khẩu dầu thô, và nguồn thu này thưọng không bền vững và không ổn định do dầu thô là qúa trình khai thác tài nguyên, nguồn tài nguyên này sẽ có xu hướng giảm, hơn nữa lại phụ thuộc vào giá thị trường thế giới, còn thuế xuất nhập khẩu có xu hướng sẽ giảm do các cam kết trong AFTA và WTO.
Thứ hai, tọ· trọng số thu từ khu vực kinh tế quốc doanh trong tổng thu nội địa giảm dần qua các năm. Trong khi tọ· trọng thu từ khu vực nhà nước giảm mạnh thì tọ· trọng thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tăng chậm và khu vực kinh tế ngoài quốc doanh không biến động nhiều, tốc độ tăng thu tuy có cao hơn khu vực doanh nghiệp nhà nước nhưng vẫn thấp hơn nhiều so với khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Qua bảng trên, có thể thấy tỉ trọng thu từ khu vực quốc doanh có xu hướng bị giảm và không đều qua các năm, nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là sự hạn chế của nhiều doanh nghiệp quốc doanh như năng suất lao động còn thấp, sức cạnh tranh yếu, chưa khai thác và phát huy hết những lợi thế so sánh về thương hiệu, về vốn, về vị trí, đất đai và về cơ chế đầu tư của nhà nước…
Thứ ba, chính sách thu ngân sách nhà nước còn lồng ghép qúa nhiều mục tiêu trong từng hình thức động viên, trong khi các mục tiêu chính sách lại mâu thuẫn nhau, khiến cho một số mục tiêu chính sách khó thực hiện được.
Thứ tư, việc phân cấp quản lý thu ngân sách chưa triệt để. Trong khi bộ máy quản lý thu ngân sách (cơ quan thuế, hải quan) được quản lý theo ngành dọc, thì nhiệm vụ thu ngân sách lại được giao cho chính quyền địa phương (HđND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương).
Thứ năm, việc xây dựng dự toán thu ngân sách trong nhiều năm qua vẫn chủ yếu dựa trên số thu thực tế của năm trước, dựa vào năng lực thu của các đơn vị, mà chưa dựa vào các luật thuế. Do vậy, các yếu tố không phản ánh trong thu ngân sách các năm trước thì cũng ít được phản ánh trong dự toán thu ngân sách, như các khoản thất thu, các yếu tố tăng thu mới phát sinh.
2. đổi mới cơ cấu và chính sách thu NSNN theo hướng nào?
Kết quả thực hiện thu NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện các nhiệm vụ NSNN giai đoạn 2011-2015. Nhằm thực hiện thắng lợi chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011- 2015, xây dựng nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại mà đại hội đảng toàn quốc lần thứ XI đã đặt ra. Hoàn thiện cơ cấu và chính sách thu NSNN phục vụ cho chiến lược đó có ý nghĩa vô cùng quan trọng, từ kết qủa thực hiện thu NSNN giai đoạn 2001 - 2010, chúng tôi kiến nghị một số giải pháp sau cho giai đoạn 2011 - 2015:
Thứ nhất, đổi mới thứ tự mục tiêu chính sách
Mục tiêu của chính sách thu NSNN thể hiện những quan điểm, tư tưởng, đường lối, chủ trương của nhà nước trong việc sử dụng công cụ thuế trong hoạt động thực tiễn. Thông thưọng, mục tiêu chính sách bao hàm các nội dung sau:
- Mục tiêu huy động nguồn thu NSNN;
- Mục tiêu kinh tế;
- Mục tiêu xã hội
Các mục tiêu nói trên là thống nhất, nhưng trong những điều kiện nhất định lại mâu thuẫn và chế ước lẫn nhau. Do đó, việc đặt ra chính sách phải có sự xử lý thứ tự ưu tiên của mục tiêu chính sách.
Trong giai đoạn vừa qua, mục tiêu ưu tiên của chính sách thu NSNN có xu hướng ưu tiên theo thứ tự: trước hết các công cụ thu NSNN có xu hướng ưu tiên theo thứ tự: trước hết các công cụ thu NSNN phải đảm bảo huy động đủ nguồn thu để đảm bảo nhu cầu thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, sau đó mới thực hiện điều tiết vĩ mô và thực hiện chính sách công bằng xã hội. Vì vậy, trong giai đoạn 2001 - 2010, mức động viên thu NSNN có xu hướng tăng nhanh, trong khi tác động của chính sách thu đến kích thích tăng trưởng và phân phối công bằng xã hội còn nhiều hạn chế.
Trong thời gian qua, có thể thấy rằng, mục tiêu huy động nguồn thu đã cơ bản đáp ứng được, mặc dù nhu cầu chi tiêu NSNN vẫn luôn là áp lực đối với qúa trình huy động nguồn thu. Tuy nhiên, mục tiêu quan trọng nhất trong giai đoạn sắp tới là kích thích tăng trưởng và phân phối công bằng.
Trong hệ thống mục tiêu trên, mục tiêu phân phối công bằng là mục tiêu cuối cùng, song giai đoạn này chưa thể đặt lên ưu tiên hàng đầu. Với những cơ sở như vậy, trong giai đoạn 2011 - 2015, thứ tự thực hiện các mục tiêu chính sách thu NSNN trong giai đoạn tới là:
- Mục tiêu kinh tế
- Mục tiêu phân phối, thực hiện chính sách xã hội.
- Mục tiêu huy động nguồn thu.
Thứ tự ưu tiên thực hiện mục tiêu phải được quán triệt và vận dụng vào từng chính sách thuế cụ thể, điều đó gắn với điều kiện cụ thể của mỗi sắc thuế và chức năng của nó.
Thứ hai, điều chỉnh cơ cấu thu giữa trong và ngoài nước
Cần thực hiện chuyển dịch cơ cấu hệ thống thu theo hướng tăng dần tọ· trọng nguồn thu trong nước và tọ· trọng thuế, phí trong tổng nguồn thu NSNN, trong đó thu nội địa phải chiếm bình quân trên 60% tổng thu NSNN.
đến năm 2011, tọ· trọng thu nội địa trong tổng thu NSNN cố gắng đạt hoặc vuợt dự toán ở mức khoảng 64,2%, đạt mức trung bình trên 60% cho cả giai đoạn 2011 - 2015.
Thu từ dầu thô cần phải giảm tọ· trọng, đạt mức bình quân khoảng trên 20% trong tổng thu NSNN.
Tọ· trọng thu từ thuế xuất nhập khẩu giảm còn khkoảng 18% trong tổng thu NSNN.
Thứ ba, ngành thuế tiếp tục triển khai quyết liệt các giải pháp quản lý thu, kiểm soát chặt chẽ nguồn thu, hạn chế nợ đọng thuế, tăng cưọng chống thất thu thuế, khai thác tăng thêm nguồn thu cho NSNN. Trong đó, cơ quan thuế các cấp thưọng xuyên tổ chức rà soát, đánh giá phân tích, dự báo những yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu NSNN trên địa bàn, làm rõ những khoản còn thất thoát, các nguồn thu còn tiềm năng. đặc biệt, tăng cưọng công tác phân tích, dự báo những tác động bất lợi từ việc suy giảm kinh tế, những tác động bất thưọng của giá cả, thị trường tín dụng trên thế giới và trong nước tác động đến tình hình thu nộp NSNN của khối DN để có những đề xuất, kiến nghị giải pháp kinh tế vĩ mô ngăn chặn đà suy giảm nguồn thu NSNN.
Thứ tư, đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực thuế; Tiếp tục rà soát và điều chỉnh tất cả các thủ tục hành chính thuế theo chuẩn mực quốc tế, rút ngắn đến mức thấp nhất thời gian tuân thủ thuế, tạo thuận lợi nhất cho người nộp thuế. Ngành Thuế tiếp tục theo dõi, phát hiện để có ý kiến đề nghị với các ngành, các cấp có thẩm quyền tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc về vốn, thị trường, giá cả, xử lý kịp thời các cơ chế chính sách gây ảnh hưởng xấu đến tình hình SXKD của DN, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân đẩy mạnh hoạt động đầu tư, phát triển SXKD, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Thứ năm, Kiểm soát, xử lý triệt để các khoản nợ đọng thuế, trình cấp có thẩm quyền các biện pháp xử lý vướng mắc về nợ thuế, tập trung lực lượng triển khai các biện pháp thu hồi nợ thuế; Tăng cưọng công tác thanh tra, kiểm tra thuế trên cơ sở phân tích thông tin và tọ khai hàng tháng để lựa chọn những đối tượng có dấu hiệu gian lận thuế, bổ sung vào kế hoạch thanh tra, kiểm tra, đặc biệt tập trung vào nhóm DN lớn, các Tập đoàn, Tổng công ty, các địa bàn trọng điểm có số thu lớn, các ngành hàng, các lĩnh vực, các loại hình tổ chức có dấu hiệu thất thu lớn. Tập trung tổng hợp, rà soát các kết quả sau thanh tra để có biện pháp xử lý đôn đốc, thu hồi kịp thời các khoản mà thanh tra đã kết luận vào NSNN...

địa chỉ liên hệ: Mai đình Lâm, Bộ môn quản lý tài chính công, cơ sở Học viện Hành chính tại TP. Hồ Chí Minh, số 10, đường 3/2 Quận 10, TP. HCM
Điện thoại: 090.8468908 - 08.38683.662


TÀI LIọ†U THAM KHẢO
1. Nghị Quyết đại hội đảng toàn quốc lần thứ XI.
2. PGS. TS đỗ đức Minh, đổi mới cơ cấu và chính sách thu NSNNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, NXB. Tài chính, 2008.
3. PGS.TS Lê Quốc Lý & Lê Văn Cương, Thu ngân sách nhà nước năm 2006 - 2008 và giải pháp đổi mới cơ cấu thu năm 2009 - 2010, Tạp chí Kinh tế và dự báo số 21 (Số 437), năm 2008.
4. www. Chinhphu.vn
5. www.mof.gov.vn; www.gso.gov.vn