Phương pháp tiếp cận & triển khai dự án TABMIS

 
Triển khai dự án TABMIS không chỉ là việc đưa công nghệ thông tin vào quản lý mà còn cho phép thực hiện hàng loạt các cải cách về quản lý tài chính công trên nhiều lĩnh vực. Những cải cách đó vừa tác động sâu rộng đến thể chế quản lý, vừa tác động tới kỹ thuật và phương pháp quản lý tài chính ngân sách, đòi họi phải có phương pháp tiếp cận đúng đắn, toàn diện mới đảm bảo cho thành công của dự án.

đặc điểm của hệ thống TABMIS

TABMIS là hệ thống thông tin quản lý dựa trên công nghệ hiện đại (máy tính , mạng , viễn thông , tự động hoá…) được sử dụng làm công cụ để tập hợp , xử lý và cung cấp thông tin về quá trình phân bổ, chấp hành, kế toán, quyết toán NSNN và các hoạt động nghiệp vụ của KBNN. TABMIS có 1 số đặc điểm quan trọng cần xem xét trong quá trình triển khai như sau:

Trước hết, TABMIS là hệ thống có phạm vi và khả năng xử lý thông tin trên quy mô lớn. đây là đặc điểm đòi họi đầu tư lớn về thời gian, tài chính và nguồn nhân lực trong quá trình triển khai dự án cũng như trong quá trình vận hành hệ thống sau này.

Thứ hai, các thông tin trong TABMIS được xử lý trong chu trình khép kín, nối tiếp và được chia sẻ bởi nhiều tác nhân, nhiều cơ quan, đơn vị khác nhau có liên quan. Với đặc điểm này, trong quá trình thiết kế, cần phải phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cá nhân, đơn vị  trong việc tham gia (trực tiếp hay gián tiếp ) vào hệ thống .

Thứ ba, do tính tự động hoá cáo nên các thong tin phải được tập hợp, xử lý và cung cấp 1 cách có hệ thống và chuẩn mực, đòi họi khi xây dựng hệ thống dữ liệu trung tâm, phải thống nhất  hệ thóng mã số quản lý, hện thống tài khoản kế toán , mục lục ngân sách …(c-hart of accounts) trên cơ sở chuẩn mực hoá hệ thống kế toán và ngân sách Nhà nước (NSNN). Bên cạnh đó , các quy trình nghiệp vụ quản lý fải được tối ưu hoá , vừa đảm bảo yêu cầu quản lý, vừa đơn giản, logic và khoa học để tạo điều kiện cho tin học hoá quản lý.

Thứ tư, bản thân TABMIS là công cụ quản lý nên khi nghiên cứu và xây dựng TABMIS, cần quan tâm tới nhu cầu thông tin của tất cả các tác nhân, cơ quan tham gia, từ các đơn vị trung ương đến cơ sở. Ngoài ra, là một hệ thống thông tin được đầu tư lớn cả về thời gian và nguồn lực, TABMIS không thể chỉ đáp ứng cho nhu cầu quản lý hiện tại mà còn phải thiết kế và xây dựng sao cho hỗ trợ được các cải cách trong tương lại có thể dự báo trước.

Thứ năm, TABMIS được phát triển dựa trên hệ thống phần mềm xây dựng chuẩn áp dụng cho khu vực công (Oracle Financials). đây là bộ phần mềm được thiết kế theo những chuẩn mực và thông lệ tốt nhất trong quản lý tài chính và kế toán công trên thế giới , là cơ hội tốt cho Việt Nam cải cách quản lý tài chính và kế toán công theo hướng hội nhập với quốc tế và khu vực, hiện đại hoá và nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công.

Căn cứ chủ yếu triển khai hệ thống TABMIS

Căn cứ khoa học
Các tổ chức quốc tế lớn như Quỹ Tiền tệ  Quốc tế (IMF) , Ngân hàng thế giới (WB) , Liên đoàn Kế toán Quốc tế (IFAC) , Liên hiệp quốc ( UN ) … đã và đang nghiên cứu , công bố nhiều chuẩn mực và thông lệ về quản lý tài chính , kế toán áp dụng cho khu vực công nhằm từng bước đưa ra các thông lệ tốt nhất về quản lý tài chính công , thống nhất các nguyên tắc và phương pháp kế toán , thống kê áp dụng trong khu vực công (cẩm nang về minh bạch tài chính công - IMF , mô hình kho bạc tham khảo - WB , cẩm nang thống kê tài chính chính phủ 2001 - IMF , hệ thống tài khoản quốc gia SNA 1993 , hệ thống tài khoản Châu Âu  1995 , các CMKT  công quốc tế - IFAC … ) ; trong đó , được thừa nhận trên phạm vi rộng là các CMKT công quốc tế so IFAC ban hành.

Bản thân hệ  thống ứng dụng Oracle Financials được thiết kê sdựa trên mô hính kho bạc tham khảo (IMF) và hệ thống CMKT công quốc tế do IFAC công bố . Việc quyết định sử dụng sản phẩm Oracle Financials để tuỳ chỉnh cho phù hợp với yêu cầu quản lý cụ thểcủa tài chính công Việt Nam có thể được hiểu là những cải cách về quản lý tài chính công sẽ được hỗ trợ bởi hệ thống phần mềm này cũng sẽ dựa trên cơ sở những căn cứ khoa học nêu trên .

Căn cứ thực tiễn
Căn cứ thực tiễn khi triển khai dự án TABMIS được phân tích dựa trên sự tương đồng và khác biệt giữa Việt Nam và các nước trên thế giới trong quản lý tài chính nhà nước và tài chính công .

Các nước phát triển cũng như nước đang phát triển ngày càng sử dụng nhiều hệ thống thông tin tích hợp làm công cụ nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công. Tại Việt Nam, cơ chế quản lý tài chính công phát triển theo hướng nâng cao trách nhiệm và tăng cưọng quyền hạn của các đơn vị sử dụng NSNN , chính quyền địa phương các cấp trong quản lý công . Tính minh bạch và chuẩn mực trong kế toán và báo cáo tài chính (BCTC) ngày càng được đòi họi cả từ trong nước (Quốc hội, HđND, kiểm toán, thông tin đại chúng ...) và từ bên ngòai (các nước , các tổ chức quốc tế tài chợ ...).

Tuy nhiên cơ chế quản lý tài chính công của Việt Nam hiện tại chưa phù hợp với yêu cầu cải cách, thông lệ và CM quốc tế ( Luật NSNN ,Luật Kế toán và các văn bản hướng dẫn; tổ chức bộ máy và việc chia sẻ trách nhiệm , quyền hạn giữa các đợn vị ...).Trình độ quản lý, năng lực điều hành các hệ thống tích hợp và khả năng phối hợp còn hạn chế. Nhận thức và tính sẵn sàng chấp nhận yêu cầu cũng như phương pháp quản lý mới hạn chế ( khả năng tiếp nhận thay đổi ). Hạ tầng truyền thông, trang thiết bị tin học; trình độ tin học của người sử dụng và người quản lý hệ thống còn nhiều bất cập.

Việc phân tích điểm tương đồng và khác biệt của Việt Nam so với các nước sẽ giúp đánh giá được thực trạng , yêu cầu đổi mới và khả năng, bước đi trong triển khai TABMIS 1 cách thích hợp. Xuất phát từ định hướng cải cách tài chính công , dựa trên các căn cứ pháp lý, căn cứ khoa học, căn cứ thực tiễn nêu trên, cần lựa chọn phương pháp tiếp cận theo hướng khai thác triệt để ưu điểm của công nghệ hiện tại (Oracle Financials); nguồn tài chính được ưu đãi (do WB tài trợ) và kinh nghiệm quản lý tiên tiến của các nước đã và đang phát triển nhằm đạt được các mục tiêu cải cách, đồng thời, hệ thống phải phù hợp với trình độ cán bộ quản lý, cán bộ kỹ thuật; khả năng trang bị công nghệ và có bước đi thích hợp để đảm bảo tính khả thi của dự án.

Những yếu tố liên quan đến triển khai hệ thống TABMIS

TABMIS  là hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc thống nhất dựa trên công nghệ thông tin hiện đại nhưng không chỉ đơn giản là đưa công nghệ tin học vào quản lý mà đó còn là cơ hội để cải cách 1 cách có hệ thống công tác quản lý tài chính công . Khi triển khai , hệ thống TABMIS sẽ tác động tới tất cả các khâu quản lý tài chính ngan sách cũng như các tác nhân đang và sẽ tham gia vào quá trình quản lý đó .Những nội dung cơ bản của quản lý tài chính công phải được xem xét , phân tích để hệ thống TABMIS được khai thác 1 cách hiệu quả nhất. Vì vậy , các yếu tố quản lý sau đây sẽ vừa là điều kiện, vừa là yếu tố ảnh hưởng của việc triển khai hệ thống TABMIS .

Yếu tố pháp lý

Cơ chế quản lý , điều hành ngân sách , bao gồm :

- Cơ chế phân bổ, giao dự toán thưọng xuyên, dự toán đầu tư (dự toán năm, dự toán quý, dự toán theo công trình, dự án, chương trình mục tiêu...); mối quan hệ tới khuôn khổ NS trung hạn;

- Cơ chế phân cấp và phân quyền quản lý NS, quản lý tài chính Nhà nước: phân cấp quản lý ngân sách, cơ chế lồng ghép NS; vấn đề tự chủ tài chính đơn vị hành chính, tài chính đơn vị sự nghiệp có thu; doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp nhà nước; quan hệ tài chính giữa Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp...;

- Cấu trúc của hệ thống NS: nội dung NS, quỹ NS và các quỹ hoặc nguồn vốn thuộc NS;

- Cơ chế giải ngân từ nguồn vốn NS và các nguồn vốn khác :Phân khai vốn NS theo dự toán ; mức vốn đầu tư hoặc bằng hình thức chuyển vốn qua Kho bạc hoặc qua các tổ chức tài chính , tín dụng khác ; chi bằng lệnh chi tiền ...;

- Cơ chế giải ngân vốn viện trợ , vay nước ngoài , nhất là vốn ODA .Phương thức tạm ứng , thanh toán tạm ứng , thực chi từ NSNN .

- Cơ chế kiểm soát chi (trên tài khoản dự toán , trên tài khoản tiền gửi ...) đối với từng loại hình đơn vị , từng loại vốn của ngân sách.

- Cơ chế tập trung quản lý các nguồn thu NSNN (Kho bạc, thuế, hải quan, các cơ quan đơn vị khác tham gia thu NS): tiền mặt, chuyển khọan; điểm thu lưu động, cố định...;

- Cơ chế điều hành NS (dự báo nhu cầu thanh toán , cam kết chi , khái niệm tồn ngân, tồn quỹ và kết dư ngân sách , bù đắp bội chi , kết chuyển niên độ NS ...);vai trò và chia sẻ trách nhiệm trong điều hành NSNN giữa các cơ quan liên quan : cơ quan tài chính , KBNN , đơn vị sử dụng NS , chính quyền các cấp ... và giải quyết vấn đề quản lý NS xã khi triển khai TABMIS như thế nào.

Cơ chế quản lý nợ , bao gồm:
Trách nhiệm quản lý nợ của các cơ quan , đơn vị ; Xây dựng hệ thống quản lý nợ tập trung hay phân cấp ( mức độ , nội dung ) ; Các phương pháp quản lý nợ .

Cơ chế quản lý ngân quỹ , bao gồm :

quản lý tiền mặt , tiền gửi ngân hàng của các đơn vị HCSN , các quỹ tài chính ; tài khoản kho bạc tại ngân hàng ; các phương pháp quản lý ngân quỹ hiệu quả ... ; tổ chức công tác thanh toán tập trung . Tổ chức hệ thống quản lý ngân quỹ cần lưu ý tới 2 khía cạnh :
- quản lý theo chiều dọc (tài khọan tiền gửi của KBNNTW và các KBNN địa phương ).
- quản lý theo chiều ngang (KBNN với các đơn vị trong hệ thống tài chính nhà nước có tài khoản tiền gửi tại Kho bạc hoặc tại các ngân hàng ).

Cơ chế quản lý tài sản công , bao gồm:

- Phạm vi, nội dung quản lý tài sản công: ôtô, trụ sở, đất đai, tài sản khác, đầu tư từ NSNN hoặc đã hình thành tài sản thuộc sở hữu nhà nước , tài sản công ích khác ...
- Cơ chế quản lý đối với từng loại hình đơn vị : HCSN , doanh nghiệp nhà nước , doanh nghiệp công ích , cơ quan quản lý khác ( bảo tàng , ban quản lý ...).
- Quyền định đoạt , quyền sở hữu , quyền sử dụng tài sản , các vấn đề về ủy quyền , ủy thác , chuyển giao , chuyển nhượng , phân  phối , cấp phát... cần phải được làm rõ.

Trách nhiệm giải trình BCTC , bao gồm :

Trách nhiệm này một mặt phải gắn với trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị trong việc sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước ; mặt khác đáp ứng yêu cầu tổng hợp báo cáo tập trung của các cơ quan tổng hợp (tài chính , thúê , kho bạc , Bộ tài chính…)
BCTC phải gồm mức độ chấp hành NS ; hiệu quả hoạt động (hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu ra ); tình hình tài chính , tài sản , tồn kho của đơn vị …

Cần làm rõ nội dung báo cáo , đối tượng cung cấp và phương pháp , trách nhiệm của người hoặc đơn vị báo cáo .

Nguyên tắc , CMKT công , bao gồm :

Các nguyên tắc và CMKT cần được pháp lý hóa làm nền tảng cho việc giải trình BCTC . Các CM phải phù hợp với yêu cầu cải cách quản lý tài chính công , trách nhiệm giải trình BCTC trên cơ sở các CM quốc tế đã thừa nhận và có khả năng áp dụng được ở Việt Nam.

Cần lưu ý rằng , các nguyên tắc và CMKT phải được sớm nghiên cứu và ban hành phù hợp với định hướng cải cách tài chính công và là căn cứ để xây dựng hệ thống tài khoản , mục lục NS và hệ thống BCTC.

Các vấn đề về kiểm tra , kiểm toán (nội bộ , độc lập ) , bao gồm :

Vị trí của kiểm tra , kiểm toán ; ý nghĩa pháp lý và trách nhiệm của các bên đối với các kết luận kiểm tra , kiểm toán .

Các phương pháp kiểm tra , kiểm toán , đặc biệt trong điều kiện tin học hoá công tác kế toán và các thông tin phi tài chính khác , chứng từ điện tử ; vấn đề lưu vết kiểm toán…
Tổ chức bộ máy kiểm tra , kiểm toán .

Tổ chức bộ máy , chức năng , nhiệm vụ và nhân sự

Cần xác định trong hệ thống quản lý mới , cơ quan , đơn vị nào sẽ được thành lập , giải thể , sáp nhập hoặc điều chỉnh nhiệm vụ , chức năng . Trong số đó , có thể kể đến các cơ quan lập và dự báo NS , cơ quan chấp hành NS , cơ quan quản lý nợ , cơ quan quản lý ngân quỹ , cơ quan kế toán , cơ quan kiểm tra , cơ quan kiểm toán , các bộ , chính quyền địa phương , đơn vị sử dụng NS…;

Chức danh , nhiệm vụ , quyền hạn của các cá nhân liên quan . Việc xác định rõ các cá nhân , đơn vị trong hệ thống mới sẽ là căn cứ cần thiểt để kế hoạch hoá nguồn lực khi thực hiện TABMIS : tuyển dụng , đào tạo , bồi dưỡng , chuyển đổi ngạch bậc , bố trí nhân sự…

Ngoài ra , cũng cần thấy việc phân tích các yếu tố khả thi về bộ máy và nhân sự đóng vai trò rất quan trọng cho việc thiết kế hệ thống TABMIS ngay từ giai đoạn đầu.

Yếu tố nghiệp vụ

Các yếu tố nghiệp vụ cần phải được phân tích chi tiết trên cơ sở cơ chế quản lý được xác định từ các yếu tố pháp lý trên đây. đây sẽ là căn cứ để xây dựng nguyên mẫu cho hệ thống TABMIS .

Việc thiết kế hệ thống là yếu tố quan trọng đầu tiên cần được xem xét . Trước hết , cần xác định khái niệm đơn vị kế toán và trách nhiệm giải trình BCTC của đơn vị kế toán . Phạm vi đơn vị kế toán là yếu tố pháp lý song về phương diện nghiệp vụ , đơn vị kế toán công nào sẽ tham gia vào hệ thống TABMIS cũng cần được làm rõ để có định hướng thíêt kế phù hợp . Giải pháp thiết kế hệ thống kế toán trong TABMIS theo đơn bộ sổ hay đa bộ sổ ; đơn vị kế toán được thiết kế theo từng đơn vị KBNN sẽ phải được xem xét thoả đáng ;

Quy trình chức năng , quy trình nghiệp vụ .

Hệ thống chứng từ phải được xây dựng trong điều kiện sửdụng chứng từ điện tử .

Hệ thống tài khoản , mục lục NSNN và mã số quản lý : Cần thiết kế và tổ chức có hệ thống , khoa học (không trùng lắp , không bọ sót , đồng nhất các tiêu chí phân bổ…) và phù hợp với yêu cầu quản lý của các đơn vị từ cấp TW đến cấp cơ sở.

Cần xây dựng và phân biệt các hệ thống BCTC, báo cáo kế toán quản trị, báo cáo quản lý nghiệp vụ , báo cáo thống kê… mà hệ thống TABMIS có thể cung cấp.

Tổ chức hệ thống thanh toán trong và ngoài hệ thống KBNN  ; các phương thức và mô hình thanh toán sẽ lựa chọn cho các đơn vị SDNS.

Trong tất cả các yếu tố trên đều phải quan tâm đến cả 2 trường hợp :
+ Các đơn vị sẽ tham gia vào hệ thống TABMIS
+ Các đơn vị chưa tham gia vào hệ thống TABMIS ; phương án và nguyên tắc chuyển đổi dữ liệu , tổng hợp báo cáo trong từng trường hợp.

Yếu tố kỹ thuật và công nghệ

Phải phân tích và đánh giá năng lực trang bị và trình độ cán bộ kỹ thuật của tất cả các đơn vị sẽ hoặc chưa tham gia hệ thống TABMIS khi triển khai (kể cả các bộ và địa phương ).
Phân tích các phần mềm ứng dụng hiện có và yêu cầu phải điều chỉnh để giao diện với TABMIS (hiện có tại kho bạc , cơ quan thu , cơ quan tài chính và đơn vị SDNS ); ngoài ra, cần phân tích và quyết định phát triển các ứng dụng trung gian cần thiết khác.

Mạng truyền thông quốc gia, mạng truyền thông của Bộ Tài chính, của các bộ và địa phương (nếu triển khai trên diện rộng), mạng nội bộ KBNN.

Yếu tố con người

Số lượng, chất lượng cán bộ trên từng vị trí theo yêu cầu chức năng thiết kế cần phải được phân tích cụ thể, từ đó, có biện pháp đào tạo, tập huấn, tuyển dụng, luân chuyển cán bộ phù hợp.

Việc xác định và phân tích đúng đắn các yếu tố có liên quan đến hệ thống TABMIS trên đây sẽ là căn cứ cần thiết và quan trọng để thiết kế và triển khai hệ thống TABMIS trên cơ sở lựa chọn tối ưu các giải pháp nghiệp vụ , giải pháp kỹ thuật , giải pháp quản lý chuyển đổi (bộ máy cán bộ , đào tạo )và từ đó , kế hoạch hoá và triển khai đồng bộ các nội dung của dự án 1 cách hợp lý và hiệu quả.